公共事务自主治理理论视阈下的居民自治与业主自治运行机制
[摘 要]本文以公共事务自主治理理论为视角，对当前城市社区中的居民自治与业主自治的运行机制进行比较研究，旨在探讨如何增强自治组织的功能，推进社区自治，并提出发挥政府主导作用和建立居委会、业委会互动合作型关系两条建议。
[关键词]业主自治；居民自治；自主治理；社区自治
[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）09-0028-03
社会学家费孝通很早就观察到这样一个新趋势：“在城市，随着居民组织从无到有并走向成熟，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。”[1]从当下来看，费孝通所讲的“社区公共事务的自治”，是指社区的群众性自治，包括居民自治和业主自治。居民自治是社区内的全体居民通过居民委员会对社区的各项公共事务进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。业主自治是伴随着住房市场化改革而出现的，是小区的全体业主通过业主委员会来对物业管理和相关的公共事务进行自我管理。居民自治与业主自治既有区别、又有联系，两者都属于我国城市基层社区群众性自治。整合这两种自治资源和自治力量，才能真正促进社区自治的实现。
一、公共事务自主治理理论的核心要件
社区自治，在本质上属于对社区公共事务自主治理的范畴。对于公共事务的自主治理，新制度经济学派的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆通过分析各国具有代表性的案例，总结和界定了实现公共事务自主治理的8项原则：“清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件相一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、嵌套式企业。”[2]
认真研究可以发现，8项设计原则内含两个核心要件：一是充分的自治，二是充分的知识。充分的自治包括明确的自治动机、自主的自治组织和适宜的自治制度。在埃莉诺·奥斯特罗姆归纳的8项原则中，第1项原则意指要有边界清晰可辨的、有形的现实利益才能吸引社区成员主动参与自主治理，也就是说，实现自主治理要使社区成员有明确的动机；第2至6项是指要有社区成员参与制定并认可、从而能有效执行的具体规则和程序来处理资源分配、集体选择、监督、冲突解决、制裁等自主治理过程中的重要事项，也即要有适宜的制度规范；第7项和第8项意指承担自主治理的组织必须不受外部组织的直接干预，必须拥有处理自身事务的相应能力，也就是说要有充分的自主性。除了充分的自治，充分的自治知识，也是实现自主治理的必备条件之一。组织社会学代表人物詹姆斯·汤普森所指出的是“组织的工具性行为一方面植根于所欲求的结果，一方面依赖于对因果关系的信念”。[3]这里，“所欲求的结果”即组织集体行动的动机，而“对因果关系的信念”则是关于实现组织集体行动所需的复杂知识。缺少丰富的知识，自主的自治组织和适宜的自治制度也不可能顺利地建立起来，对公共事务的自主治理也就难以实现。
二、居民自治与业主自治各自的优势与不足
结合公共事务自主治理的主要原则，可以看出居民自治和业主自治在自治动机、自治组织、自治制度和自治知识等方面存在差异，两者也有各自的优势与不足。
（一）自治动机。居民自治是由国家推动自上而下形成的，而业主自治是自下而上发展起来的，两者在自治动机上存在明显不同。业主自治根源于房屋所有权基础上的一系列经济利益，而居民自治的动机则相对比较空泛。我国居民自治的事务主要是非经济性的社区公共事务，这一特点在一定程度上降低了居民参与自治的积极性。虽然居民之间也有共同利益所系，但其广度和深度远不如房屋所有权基础上的业主共同利益那样普遍和深刻。联系居民自身角度，这些共同利益有时是无形的，比如推动社区文化建设，而不是有形的、直接的、核心的利益，因而居民也就缺乏参与自治的明确动机。
业主自治的产生是出于业主对房屋所有权及相关合法权益的维护，是由经济利益导致的。由于房产除了占居民家庭个人财产的份额较大以外，还有不同于一般财产的更多的“社会性”。除了维护个人的私有房产，对小区道路、绿地等属于业主们部分共有或集体共有部分的维护则要靠业主的集体行动。因此，“房产维权不仅表现为个人行为，更多地表现为集体行为，在此基础上形成的业主自治显然具有较强的内在动因。”[4]业主自治的主要目的之一是维权，这也从侧面印证了这一点。
（二）自治组织。就自治组织而言，居民自治组织主要是居民会议及居民委员会，但在具体实践中，这两者没有各司其职，各尽其责。“从法律上来看，社区居民会议是社区最高权力机关，但现实中社区居民会议主要是在社区换届选举期间，或者罢免社区居委会成员时才会召开，在平时更多的是由居民代表会议来履行居民大会的职能。”[5]居民自治主要是通过居委会来组织实施的，但在法律上是群众自治组织的居委会在实际上却演变成行政系统的神经末梢，由于承担过多政府部门下派的行政事务，其自治功能遭到严重削弱。而且，居委会在人、财、物及运作考核等方面依赖于政府及其派出机关，与政府之间不是相对独立的关系，而是依附的关系。以上这些都导致居委会的自治功能发挥受到极大影响。
业主自治组织是业主大会及业主委员会。根据《物业管理条例》的规定，业主大会是业主自治组织中的最高权力机关，业委会是业主大会的执行机构。然而，业主大会却容易被业委会夺权，失去本该由业主大会决议的物业发包权、维修资金使用权、公共收益分配权等权力。从业委会自身来看，还面临着成立难和换届难的困境。《物权法》第75条规定：“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”[6]但一些基层政府却没有切实履行好责任，存在一些不恰当的做法。一是错位，变“指导”为“领导”，直接干涉小区业委会的正常选举，擅自罢免业主委员会主任；二是缺位，撒手不管、没有尽到指导和协助责任，导致业委会换届前准备不足、换届中未遵照法规程序、换届后交接难等问题的产生。
（三）自治制度。完善的自治制度，是保证自主治理实现的必要条件。居民自治的制度基本上是由政府创制的，而且形成了较为完整的框架体系，但仍存在问题。比如社区自治组织法律的自治性与现实中承担的职能过多的矛盾。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定居民委员会是群众自治性的组织，同时又规定了居民委员会的任务包括向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求等17项工作，“协助”政府之责之多，任务之重，使其在日常工作中不得不把主要精力用于完成政府的任务。还有，一些现行的法律已经无法满足居民自治的现实需要，需要修订和完善。