当代城管执法困境及新思路
摘 要：探究城管的发展历程，从城市管理的法律根据开始，探究城管执法的历史渊源。分析城管执法困难的原因，提出应适当借鉴先进城市管理经验;加强立法;提高城管执法水平等城管执法的新思路。
关键词：利益;经验;立法;城市管理;困难;新思路
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）32-0060-02
城管是城市综合管理的简称。他们的身影经常出现在各大市场，各大小区、街道，各大卫生、环境、食品安全的行政管理工作中。他们的“光荣实例”也经常出现在各大报纸中，诸如城管暴力执法、城管执法暴力抗法。在百度搜索这两个关键词，分别为152 000个和826 000个。由此可见城管工作的社会关注度是如此之高。笔者在搜集资料的过程中顺手查阅了近期的新闻报道，有这么几条新闻很扎眼：《北京一城管执法时被商贩砍伤》，时间是2015年5月2日。《永丰县城管打人被指野蛮执法》，时间是2015年4月30日等等。还有很多相关的新闻报道，笔者不再一一列举。但是笔者发现，关于城管暴力执法的相关新闻中，一般会有目击群众和现场证人对于城管队员深恶痛绝的奔走相告。另一方面形成鲜明对比的，在城管队员受伤的新闻中所采用的新闻资料往往只有事件的发生时间、地点、人物、过程再配上几幅城管队员身躺病床的照片。这些资料的搜集过程并不是很费多大功夫。但是笔者从其中看出了个中细节。城管的工作不被我们的群众、媒体、社会所广泛认可。城管的工作无时无刻不发生在我们的身边。城市综合管理工作，牵动着所有的人，合法摊贩、非法摊贩、大众群体、新闻媒体、专家学者、城管队员。本文想从城管执法的历史渊源、执法困境、执法新思路三个方面为城市综合管理工作出谋划策，为建设服务型政府，共创美丽中国梦添砖加瓦。
一、历史渊源及困境
中国城管执法并非是一时兴起。其实早在20世纪80年代开始就有各个部门进行人员的抽调以处理日益增长的城市管理压力。那个时候的城管往往是既有卫生部门的，也有公安部门的，环保部门的、工商部门的等等。造成的问题很多，主要有多部门交叉，权力责任不明确、严重扰民。往往是遇到能够有收益的问题，大家一哄而上，遇到群众上访，有关部门追究责任的时候大家纷纷相互推诿。同样是在进行城市管理但是却分属于不同的部门，无法形成日常的执法行为，不具有长期性、稳定性，反而是阶段性、及时性，降低行政管理效率。重复执法形成了人员、资源的浪费，严重扰民，导致民怨。很多问题不是一个部门就可以管理的往往需要联合执法，但是却没有一个统一的机制和部门进行协调和管理。民间关于当时城市管理现状有个口头语，“七八顶大盖帽管不住一个大草帽。”为应对这一问题，就要集中行政处罚权，“相对集中行政处罚权突破现有的行政体制条块框架，将若干行政机关行使的行政职能集中由一个行政机关行使”[1]。所以，城管逐渐应运而生。但是城管从产生开始，对于他们的争议就没有停止过。
第一，城管被认为欺压弱势群体。在新闻媒体的报道和街头巷尾每每谈起城管队员都是充满戏谑甚至是愤恨。“小商小贩不就是卖点东西么，把东西给没收的，人也给打了”这样类似的语言不绝于耳。2月4日报道了河北省沧州市南皮县城管局殴打商贩致5人受伤一事。南皮县县委宣传部、城管局2月5日就此回应，城管局称已对5名涉事责任人做出停职检查的决定，部分人员正在派出所接受调查。将根据公安部门的调查结果，再做进一步处理[2]。第二，城管被认为是渎职的高发地。例如在笔者的家乡烟台，每年到了夏季炎热的时候。街头巷尾都会出现很多烧烤摊。并且这些烧烤摊基本都是没有缴纳摊位费的，摊位没有合法执照，但是很多人能够在外面摆一个夏天的摊，这些问题都是有待考究。第三，城管队员的执法水平被认为普遍较低。他们的形象往往让人感觉很不友善，执法的时候不够文明和合理，更谈不上依法执法，夹杂着污言秽语的粗暴执法时有发生。
二、造成城管执法困难的原因
（一）立法不够完善
1996年《行政处罚法》颁布，为相对集中的处罚提供了法律依据，1996年《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。同年《国务院关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》开始推行试点工作，并于1997年5月率先在北京宣武区进行试点。2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中的处罚权试点工作的通知》（第63号文件）指出：“实行相对集中行政处罚权制度，对于建立‘精简、统一、效能’行政管理体系，都有意义。”[3]到2002年，中国共有3个直辖市和79个城市开展了相对集中处罚权工作[4]。但是关于城管立法方面的工作与其他行政工作比较来看，还是略显不足。目前全国性的关于城管法律立法文件严重不足。所以，城管执法的合法权利来源备受质疑。由此带来了权责不清，行处处罚和行政管理界限不明显、相互掣肘等问题。虽然在一些地方关于城管的条例、准则时有颁布但是杯水车薪。据相关方面统计，截至目前，关于城市综合管理条例有十四部左右，政府相关的规章有20部。“2012年城管执法队长新年座谈会召开。与会的部分城管队长联名向全国城管同行发出《加强城管文化建设倡议书》，并呼吁我国尽快出台全国统一的有关城管执法方面的法律法规”[5]全国统一法律的缺失在一定程度上造成了城管工作的内在矛盾，一方面城市综合管理工作需要每日都不断地进行，另一方面从全国的法律角度看，其法律地位是缺失的。“综合执法是集中行政处罚权的产物，虽然行政处罚的职能和责任发生了横向转移，但并没有导致原有管理机关的人员、编制、经费和其他职能的转移。综合执法机构获得权力、编制和人员经费是有限的，但管理职责和义务是无限的。”[3]
（二）多方利益难以协调
1.利益考量不同