中国环境影响评价法律制度的理论探析
摘要：环境影响评价法律制度是环境保护的重要手段和措施，建立科学的环境影响评价制度是改善人类生存现状和获得良好环境质量的保障。本文首先从环境影响评价制度的概念入手，论述了研究环境影响评价制度具有重大的现实意义,同时分析了我国环境影响评价制度的现状，指出了我国环境影响评价制度尚存在许多不足，最后提出了完善我国环境影响评价制度的主要措施。
关键词：环境 环境影响评价制度 公众参与
二十世纪四十年代后，全球经济加速发展，由此带来的环境问题也越来越严重，环境恶性事件经常发生，人们开始关注自身活动对环境的影响，环境影响评价制度应运而生。
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是综合决策的根据和前提。
我国《环境影响评价法》第2条规定，环境影响评价(Environmental Impact Assessment)，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。尽管目前学术上对环境影响评价的概念有多种阐述，但总的意思是一致的，即环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。
虽然我国的环境影响评价制度已经迈出了一大步，但与西方发达国家的环境影响评价制度相比还有差距。因此，以下将从理论上对我国现行环境影响评价制度进行探讨，分析存在的问题，并提出完善环境影响评价制度的相应建议。
第一，评价的范围狭窄，应进一步扩大我国现行环境影响评价的范围。
虽然我国环境影响评价的范围总的趋势是在不断扩大，但对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象，使得环保工作往往处于十分被动的局面。目前，从中央到地方，各行业、部门为了自身的发展，都要制定一系列的方针政策指导本部门、本地区的工作，而这些方针、政策无疑会给环境带来一定的影响。由于环境相对各部门的硬性指标来说通常是个软指标，对其造成的危害往往有一段较长的潜伏期，加上决策者往往缺乏必要的环保知识，因此政策对环境可能造成的影响也就易为人们所忽视，常常是环境污染与破坏的损失造成了经济活动的“外部不经济性”,并构成对社会经济发展的反向硬性约束乃至威胁，也即由软指标转为硬指标时才来纠偏，给环境造成了不应有的污染和破坏。
可见，我国环境形势十分严峻，这表明对政策、立法建设开展环境影响评价，把住政策、立法关已势在必行。面对上述缺陷，我们应该在立法上扩大环评范围，实行普遍的环境影响评价制度，把对环境有影响的法律法规、决策、规划都纳入环评的范围。我国目前的产业结构、投资结构与投资方向在相当程度上是受到政府部门宏观指导影响，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价法律制度是十分必要的。
第二，评价主体单一且程序设计不合理，应进一步完善。
我国《环境影响评价法》第十九条规定:“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政土管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。”也就是说我国的环境影响评价工作是由取得相应资格的评价单位承担。这种单一的环评主体机制不利于复杂的环境影响评价工作的开展；而环境影响评价程序设计不合理又导致实践中因利益驱动常常使环评单位在环境影响评价过程中摆脱不了建设单位的影响和制约，使环评结果不客观、不科学，甚至不真实。
第三，评价具有局限性，缺乏对替代方案的规定。
由于项目环境影响评价法律制度往往只考虑所评价项目在建设、运营期的直接的环境影响，而较少考虑到项目可能产生的间接影响、该区域的环境承载力以及与该区域内其他项目的综合影响、累积影响等，因此无法解决开发建设活动中产生的间接影响、一次影响、累积效应等。事实上，同一区域内污染源对环境的综合影响力不等同于各个污染源简单的加和结果。因此针对单一项目的环境影响评价法律制度不可避免的存在其局限性。
另一方面,大多数情况下,执行环境影响评价法律制度时建设项目往往决策己定,目前多数建设项目只有一个选址、一个设计方案,故难以从决策、选址、产品制造、污染物排放等过程全面考虑和制定替代方案和预防措施。
如此看来，我国的环境影响评价法律制度应当综合考虑项目可能产生的直接影响、间接影响、该区域的环境承载力以及与该区域内其他项目的综合影响、累积影响等,提高解决开发建设活动中产生的间接影响、一次影响、累积效应等的能力，避免针对单一项目的环境影响评价法律制度存在的局限性。另一方面,要重视环境影响评价法律制度中的替代方案。根据环境影响评价制度的实质内涵，在《环境影响评价法》及其相关配套规定中应增设有关替代方案的规定。
第四，法律责任不健全，应进一步明确各方责任。
在环境影响评价活动中，存在建设者、评价者和审批者三方主体，环境影响评价制度的成效取决于三方严格依法进行报批、评价和审批工作。我国现行环境影响评价制度对这三方的法律责任未作明确规定，在实践中使得这三方不认真履行其法定义务或职责时，没有人承担责任，造成环境影响评价流于形式而没有人承担责任的状况，极大的影响了环境影响评价制度的实效。因此，相关法律应当对三方责任做出明确规定。
环境影响评价制度的研究是一个巨大的课题，建立健全环境影响评价制度是一个不断改进和完善的发展过程，必须坚持正确的改革和发展方向。由于知识面和时间有限，本论文在环境影响评价的方法上及综合分析方面的仍存在不足，希望今后在进一步研究中得到完善。
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