农村合作医疗调查报告
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农村合作医疗调查报告
农村合作医疗调查报告
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农村合作医疗调查报告
为加快建立农村医疗保障制度，
提高农民健康水平，
更好地促进城乡
社会经济统筹协调发展，一年多来，根据中共中央、国务院《关于进
一步加强农村卫生工作的决定》
精神，
各级政府统一
领导
部署，
有
关部门精心组织实施，
广大农村群众积极参与，
我市初步确立了
“ 大
病统筹、医疗救助和农村社区卫生服务 ”
三位一体的新型农村合作医
疗
( 以下简称新农医
)
体系。为切实巩固这一制度，进一步探索和建立
健康持续发展的长效机制，对我市新农医的运行情况进行了专题调
研。通过调研，
总结
概括制度的现状和成效、
研究分析存在的问题
和困难，提出发展对策。
一、现状和成效
XXXX
年，我市共有乡镇
132
个，村
(居 居
)委委会
3914
个，常住人口
549.07
万。其中农业人口
380
万，户数
141.74
万，农民人均纯收入
6221
元。乡镇卫生院
155
个，村卫生室
2838
个，乡村医生
3273
人。
自
XXXX
年
7
月 月
1
日镇海区率先开展新农医试点工作以来，至今除
海曙区外，其他各县
(
市
) 区已全面推开。截止今年
12
月底，全市参
保乡镇
109
个，占
83%
，参保村
2694
个，占
69%
，参保人数达
275.4
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万人，占全市农业人口的
76.4%
。
。
主要工作成效：
( 一
) 加强
领导
、精心实施、规范管理，初步建立了新农医制度的
良性运行机制。
一是加强领导。市委市政府和县
(
市、区
)
、乡镇党委政府高度重视
新农医，从实践 “ 三个代表 ”
重要思想和统筹城乡发展重大战略出发，
切实加强领导，
研究政策制度，
健全组织机构，
落实支持和保障措施。
市政府
XXXX
年把实施新农医工作列入政府实事工程，
各县 县
(市 市
)
区根
据市政府指导意见，
结合当地实际，
制定了新农医实施办法及相关制
度
;
成立了由常务副县
( 市、区)
长为组长，
各相关部门负责人参加的新
农医协调小组，并设立经办机构。市和县
( 市、区
) 两级政府都把实施
进度和实施成效列入政府目标管理责任制考核内容
项资金，确保新农医政府资助资金的到位。
;
各级财政安排专
二是精心实施。
各级政府建立专门的工作班子，
确定 实 施方案，
召
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开动员大会，
广泛宣传新农医制度的优越性，
积极引导和动员农村群
众参加
;
卫生、财政、民政、农业、宣传等有关部门积极做好业务指
导、政策宣传解释和工作督促
;
人大、政协等部门也给予了高度的关
注、支持和监督
;
基层乡镇、
村村(
社区
) 的广大党员干部分片包干，
承担
了组织发动、
人员登记、
经费收缴和医保卡发放等大量基础工作。
由
于各级政府和有关部门领导重视，
工作扎 实 ，
群众参与 热 情高，
确保
了各地筹资工作的圆满完成和制度的顺利实施。
三是规范管理。各县
( 市、区
) 成立了新农医管委会，设立了专门的
新农医办公室，
各乡镇也相应成立了领导小组和办公室，
各行政村
(社社
区
) 设立了新农医联络员，三级组织网络的建立，为新农医制度的规
范管理提供了组织保证。
各级经办机构在制度正式实施后，
不断完善
规章制度，
规范定点医疗机构管理，
简化结报审核流程，
实施服务承
诺，努力提供优质服务
;
同时切实加强基金监管，
制订基金管理办法，
设立基金收支专门帐户，
严格费用审核，建立重大结报金额复审制度，
杜绝不合理和不合法的补偿支出，
定期通报和公布基金运行情况，
提
高基金运行透明度，
并接受同级财政、
审计等部门和广大群众的监督。
( 二
) 坚持原则、因地制宜、不拘形式，创造性地发展了新农医的多
种运作模式。
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一是充分尊重农民意愿，
坚持实施原则。
各地在筹资过程中，
坚持
政府组织、引导、支持，农民以户为单位自愿参加，由于宣传引导工
作到位，在全面推开的县
(
市、区
) 中，参保率均在
80%
以上，其中
镇海、北仑、鄞州、江北等达到了
90%
以上，大大突破了预期的目
标。在筹资机制中，
坚持了农民个人缴费、
集体扶持和政府资助相结
合的原 则 ，在全市
22109.3
万大病统筹基金中
, 其中个人
(
包括集体经
济扶持
) 出资
8093.0
万，乡镇财政资助
4910.7
万，县
(
市、区
)财政资
助
5256.5
万，市财政已资助
3849.1
万
, 体现了一个较为合理的构成
比。在基金的使用上，
坚持了以收定支、
量入为出、
保障适度的原 则 ，
大部分县
(
市、区
) 还设立了风险调节基金，保障合作医疗正常运行。
二是根据各地社会经济发展水平，
因地制宜地确定筹资水平和补偿
水平。
由于综合考虑当地农民人均收入、
地方财政、
保障人数和原有
农村合作医疗制度基础的不同等因素，
各地在个人出资、
财政资助和
补偿水平上略有高低，
“ 南三县 ” 相对较低，市辖区相对较高。总体
上看全市筹资水平基本上都在
75
元以上，高于全省
47
元的平均水平
;
各级政府资助一般在
45
元以上，
最多的
65
元， 而全省一般在
22-25
元
;
平均补偿水平在
25%
—
35%
之间，也高于全省平均水平。
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三是不拘形式，
积极探索各种管理模式和机制。
目前， 各地在新农
医的具体运作模式上主要有三种：
卫生部门运作型 — 包括慈溪、
余姚、
江北、江东、大榭、镇海，占主导，建立区域定点逐渐转诊，控制医
疗费用
;
与农村社区卫生服务相结合，
积极为参保农民进行健康体检，
建立健康档案，
实行门诊优惠减免，
支持新农医。
社会保障部门运作
型 — 鄞州区积极探索由劳动社会保障部门统一城乡医保管理运行机
制，利用城镇医保的经办机构、
人员网络和软件系统，
实施新农医制
度。政府委托商业保险公司运作型 — 北仑区、
宁海县由人寿保险公司
进行运作，政府部门加强管理。各地对新农医运作机制的有益探索，
为实施这一制度打开了思路，值得尝试和探索。
( 三
) 大病统筹、医疗救助、农村社区卫生服务，着力构建三位一体
的农村基本医疗保障雏形。
一是实施大病统筹，
使广大农民的健康有了一定保障。
参保人员因
病在定点医疗机构住院治疗而发生的符合支付规定范围内的医疗费
用，根据医院大小，
分级定比，
按照医药费用，
分段计算，
累进补偿。
余姚、
慈溪、镇海、北仑和宁海等地区对某些特殊疾病的门诊医药费
用也实施一定的补偿。
截止今年
12
月底，全市住院结报
75456
人次，
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补偿总额
12913.2
万元，人均补偿
1711
元，实际补助费用占住院总
费用的
25.0%
，占有效费用
29.3%;
门诊补偿
669
人次，补偿金额
88.4
万元。
二是实施医疗救助，
加大了困难弱势群体的医疗帮扶力度。
在实施
大病统筹的同时，积极探索建立医疗救助体系。农村五保供养农民、
农村低保家庭、
重点优抚对象和基本丧失劳动能力的残疾人员，
其大
病统筹个人出资由县
(
市、区
) 、乡镇两级财政代缴
;
同时两级财政出资
每人
5-20
元不等，设立医疗救助专项基金，对上述对象及个别发生
大额医疗费用，严重影响其基本生活的参保对象实施除大病统筹外的
医疗救助。目前开展新农医的县
( 市、区
) 均开展了医疗救助制度，如
镇海区对有效医药费用在
5
万元及以上的这类对象给予至少
5000
元 元
的救助。截止
9
月底全市到位救助资金
1460.6
万，已资助低保、五
保、重点优抚、患重大疾病对象等困难人员免费参保
5.15
万人，资
助总额
135.65
万元
;
资助经济欠发达区参保对象
6.59
万人，资助金额
88.29
万元
;
对困难人员医疗费用救助
元。
5177
人次，救助金额
763.3
万 万
三是实施农村社区卫生服务，
逐步实现了农民的小病普惠。
实施新
农医制度后，
各地将农村社区卫生服务与新农医有机结合，
借鉴城市
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社区卫生服务做法，
开展了多种形式的农村社区卫生服务活动。
镇海、
余姚、江北等地安排专项资金，通过农村社区卫生服务中心
(
卫生院
)
适度让利，
采取必检项目和农民自选项目相结合，
上门体检和集中体
检相结合的方法对参保人员进行健康体检，
并建立健康档案。
慈溪市
探索小病受惠机制，
将村卫生室通过竟聘后，
改建为农村社区卫生服
务站，县镇两级财政对每个服务站每年给予平均
3
万元的补助
,
服务
站对参加新农医的村民提供门诊优惠，药品费用给予一定比例的让
利，免收挂号费、诊疗费和注射费，业务用房、水、电等费用则由集
体经济给予补助。
北仑区设立农村社区卫生服务专项基金，
按照参加
大病统筹人数每人每年
4
元予以投入，
主要用于下乡巡回医疗、
健康
宣教和扶持边远地区农村社区卫生服务工作等，
病难的问题。另外，全市农村社区卫生服务中心
解决边远农村居民看
(
乡镇卫生院
) 的标准
化建设已启动，
52
家农村社区卫生服务中心
(
乡镇卫生院
)
列入标准化
建设，市政府将每年投入
1000
万，县镇政府
1 ：
2
配套。
总之，新农医制度的实施，
初步构建了我市农村基本医疗保障的雏
形，广大农民群众切切实实得到了实惠，
对促进我市城乡社会经济统
筹发展起到了积极作用。
拿一位农民的话说，
这是记忆中最深的，
继
农村推行家庭联产承包责任制以来，
党和政府又为农民办的一件大好
事，据 对 全市
302
户家庭
995
人抽样调查显示，
对制度的满意率达到
了 了
93.1%
。
。
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二、困难和问题
新农医是一项长期的艰巨的社会保障工程，
困难和问题，概括地讲，主要有四个方面：
实 施之初，
还存在许多
( 一
) 宣传引导工作不够深入，农民参保积极性有待提高。各地在推
行新农医制度过程中，
一方面由于时间紧、
任 务 重，
政策宣传和引导
工作尚不够深入，
另一方面农民对以大病统筹为主的新农医缺乏经验
体会
，与老的制度相模糊，对长期实施信心不足，导致部分农民参
保积极性不高，主动自愿参加的不多。
( 二
) 审核结算流程仍显复杂，农民结报补偿手续有待进一步简化。
由于制度实施时间较短，具体规定还不够完善，成熟地覆盖一个县
(
市、区
)
，乃至全市的网络信息管理系统建设尚未启动等原因，群众
对审核结算的流程和服务，
意见仍然较多，
尽管各地适时作了调整和
完善，但审核结算流程、服务尚需进一步简化和优化。
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( 三
) 政策制度尚需完善，部分地区资金沉淀过多。由于新农医刚刚
起步，对具体方案设置缺乏现成的经验，基金测算相对保守等原因，
制度中出现了一些不够科学和合理的地方。
突出地表现在部分县
( 市、
区
) 资金沉淀过多，影响了制度的吸引力和群众的参保积极性。
( 四
) 监管组织建设有待加强，监管职能履行需要规范。新农医管委
会和基金监督管委会责权不是十分明确，各地虽已成立了相应组织，
但应承担哪些义务和权利没有明确规定，
缺乏规范化运作，
大都仍由
政府部门直接承担，
缺乏民主管理制度。
新农医基金收支和管理的审
计监督，还没有形成规范的程序，
对委托商业保险公司运作的资金如
何加强监督更缺乏依据，
一定程度上影响了基金监管的规范性和权威
性。
另外，随着各地新农医制度的推广实施，
也出现了许多需要特别关
注和研究的新情况。主要有：一是 “ 医保盲区 ” 的问题。新农医制度
的主体对象是农民，
城镇医保的对象是城镇职工，
那些非农非城镇医
保对象
( 包括历史遗留下来的农转非人员、被征地未参加养老保障人
员、乡镇企业退休职工以及长期在本地居住的外来人员等人群
)
成了
“ 医保盲区 ” ，应尽快研究解决。二是 “ 医疗救助高门槛 ” 的问题。
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目前的医疗救助制度作为大病统筹的补充，
是解决因病致贫，
因病返
贫的有效途径。但目前在实际运行中相当部分县
( 市、区
) 都控制在
5
万元以上，
才能按比例救助，
救助最多限额
2
万元， 而困难对象往往
无法承受高额的医疗费用，
无法享受这一政策，
需要对医疗救助的对
象和救助的低线作出新的界定。三是 “ 农村社区卫生服务中心
(
乡镇
卫生院
) 的发展 ” 问题。执行药品顺价作价后，全市相当部分农村社
区卫生服务中心
(
乡镇卫生院
)
亏损严重，实施新农医后，政府又要求
这些机构对参保人员适当减免挂号费、
注射费、
诊疗费和优惠部分医
药费，实现对参保人员的小病普惠政策，来促进新农医的持续发展，
在财政补偿机制暂时还不到位、
农村公共卫生体系建设尚未健全的情
况下，农村社区卫生服务中心
( 乡镇卫生院
)
背负了过重的公共卫生服
务职能，面临着生存发展危机，
需给予应有的关注和财政补助政策的
及时到位。
三、对策与建议
总体发展目标：
XXXX
年全面实施，覆盖面达到全市农村居民应
保对象的
85%
以上
;XXXX
年，逐年完善政策制度， 扩 大覆盖面，增
强保障能力
;2010
年前后建立较完善的农村基本医疗保障制度，并逐
步与城镇医保接轨，
最终建立与我市社会经济发展水平相适应的城乡
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一体的社会基本医疗保障体系。
总体工作思路：着力建设 “ 三大体系 ”
主导，抓住农村基本医疗保障的突破口
一是新型农村合作医疗为
;
二是医疗救助为补充，突出
农村弱势群体的医疗救助力度，
增强制度的针对性，
弥补现阶段新型
农村合作医疗保障的不可及性
;
三是农村社区卫生服务相配套，扩大
制度的受益面，
增强制度的普惠性，
克服新型农村合作医疗受益面窄
的弱点。清晰确立 “ 三个定位 ”
一是目标定位：最终目标是建立农
村基本医疗保障制度，
与城镇医保并轨，
实现城乡统筹，
实施中把握
制度的发展目的和方向
;
二是阶段定位：
“ 低水平、广覆盖 ”
起步，
制度将有一个较长的初级发展阶段，实施中重视制度的稳定和巩固
;
三是 过 程定位：
在巩固初级阶段成效的基础上，
积极稳妥地提高保障
水平、
扩 大保障面和受益面，
实施中着眼制度的完善和发展。
切实保
证 “ 三个到位 ” 一是政府责任到位，既要落实个人义务，更要强调政
府责任，建立健全的组织管理体系
;
二是宣传引导到位，既要尊重农
民意愿，又要强调科学引导，形成农民主动参与的氛围
;
三是资金支
持到位，
既要坚持个人出资，
又要保证合理的财政资助，
建立科学的
筹资机制。
具体发展对策：
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( 一
) 进一步加强领导，探索建立可持续发展机制。
一是从社会保障角度，
明确界定新型农村合作医疗制度的性质，
强
化政府责任、
突出社会管理、
强调个人自主参与，
明晰各自的权利和
义务
;
二是出台中长期的发展规划和阶段性的指导意见，处理好制度
近期目标与远期目标，
手段与目的，
稳定与发展的关系，
加强对基层
的指导，宏观把握发展方向，建立可持续发展机制
;
三是积极探索新
的个人筹资模式，
科学引导农民群众主动地自愿地缴费，
减轻基层干
部工作压力
;
四是有关业务部门、相关学术机构加强理论和实践的研
究，在制度设计和实践相对成熟的基础上，酝酿相关的地方性法规，
从法治的角度加以规范。
( 二
) 进一步加强宣传，提高农村群众参保积极性。
一是通过报纸、
电视、
网络等各种渠道，
广泛深入地开展政策制度
宣传，把参保办法、
参保人的权利和义务以及审核结算流程等宣传到
千家万户，使广大群众真正了解、熟悉这一制度
;
二是针对性地开展
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具体、形象、生动的典型事例宣传，
现身说法，
弘扬讲奉献、
献 爱 心，
互助共济的传统美德，
使群众切实感受到制度的意义和好处，
增强制
度的吸引力，进一步提高自觉参保意识
;
三是积极争取人大、政协和
社会各界对新型农村合作医疗工作的关注和支持，
围。
营造良好的工作氛
( 三
) 抓好巩固完善，增强制度的合理性和科学性。
一是切实巩固实施成果。
总结
经验，科学测算，充分论证，合理
确定基金收支方案，
防止基金 过 多沉淀或透支，
保持政策的稳定性和
延续性，根据农村社会经济的发展和农村居民收入水平，
原则上每二
至三年对筹资标准和补助标准作适当调整，适时理顺会计年度
;
二是
努力扩大筹资渠道，
增强基金实力，
逐年提高补偿水平。
各级政府根
据财力，合理增加财政投入，
个人筹资根据农村居民人均收入和对制
度的认同程度，稳妥地提高，村
( 社区
) 自治组织要根据集体经济状况
给予一定投入，
积极争取社会捐助，
多渠道地增强基金实力，
逐步提
高参保病人的补偿水平
;
三是加强信息化建设，简化审核结算手续，
减少不合理的中间环节，
努力方便群众就医结报，
提高服务水平和效
率
;
四是认真调研，会同有关部门探索解决非农非城镇医保对象的医
疗保障问题。同时，有条件的地方可根据群众对农村医保的不同需求，
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探索设置不同个人筹资档次和不同补偿水平的补偿机制。
( 四
) 健全管理监督机制，真正做到取信于民。
一是充分发挥新型农村合作医疗协调小组或管理委员会职责，
切实
履行组织、协调、管理和指导等工作，定期向同级人大汇报，主动接
受监督
;
二是加强经办机构建设，按规定落实人员编制、工作经费，
完善工作制度，加强规范管理
;
三是完善基金监管机制，制定监督管
理规定，形成定期审计监督制度，确保基金运作规范、透明、高效，
保证制度的公平公正
;
四是加强医疗服务，规范定点医疗机构管理，
合理分流病源，合理诊治，有效控制医疗费用和非有效医疗费用比，
减少不合理的医疗支出。
( 五
) 积极推进农村社区卫生服务建设，扩大受益面。
一是加强农村社区卫生服务机构建设，
优化重组现有农村医疗卫生
资源，重点推进乡镇卫生院基础设施和急救、妇保、儿保、防保、产
科等服务功能建设，促进乡镇村级医疗机构功能转型
;
二是结合新型
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农村合作医疗和农村公共卫生体系建设，
不断完善农村社区卫生服务
功能，农村计生指导和残疾康复纳入社区卫生服务建设，
逐步开展慢
病动态管理、社区健康教育、健康体检等服务
;
三是出台小病受惠政
策，建立推广小病受惠机制，增强新型农村合作医疗制度的吸引力
;
四是加强农村社区卫生服务队伍建设，
出台 优 惠政策，
保证农村公共
卫生人员编制和工作经费，
鼓励医学院校毕业生从事农村社区卫生服
务 工作，
开展卫生支农活动，
加强在职人员理论和实践培训，
建立人
员的培养、准入、淘汰和更新机制
;
五是开展农村社区卫生服务示范
点建设，
出台支持政策，
制定具体的建设标准，
分阶段推进农村社区
卫生机构和功能建设。
( 六
) 切实加强医疗救助体系建设，提高弱势群体医疗救助力度。
一是会同有关部门制定出台医疗救助实施办法，适当扩大救助对
象，提高救助标准，降低救助门槛，增加救助受益面
;
二是新型农村
合作医疗制度的医疗救助，
与民政部门的医疗救助并轨，
并统一实施，
建议加大财政资助力度，
， 积极争取社会捐助，
建立医疗救助专项基金
;
三是建立与新型农村合作医疗的结合机制，
把参加新型农村合作医疗
作为享受医疗救助的前置义务，
对低保户、
五保户、
重点优抚等弱势
群体对象参加新型农村合作医疗的个人出资部分由医疗救助基金给
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予补助
;
四是有条件的地区，建立弱势群体门诊费用补偿机制，对患
恶性肿瘤、
器官移植、
尿毒症等慢 恶 性特殊疾病的弱 势 群体，
诊补偿，着力提高医疗救助力度。
实施门