联邦主义理论与我国的国家结构
摘要：联邦主义的理论范式是一种处理国家间关系、国家内中央政府与地方政府关系的重要政治理念与原则，它主要体现为政治联邦主义与财政联邦主义。其中，政治联邦主义又体现为英国的社会联邦主义、德国的行政联邦主义、美国的宪政联邦主义和前苏联的民族联邦主义。我国的民族区域自治制度、“一国两制”制度和分税制都在一定程度上契合了联邦主义的理论精神。以联邦主义理论为参照，建立地方自治制度可能会成为今后我国地方制度发展完善的主要方向。
关键词：联邦主义范式：政治联邦主义；财政联邦主义；国家结构形式；地方自治
自“二战”结束以来，特别是自20世纪末以后，在全球化潮流的驱使之下，在地域上相互邻近、在经济上相互补充与支持的国家之间逐渐出现一种联合的趋势。而对于一个主权国家而言，其内部的中央政府与地方政府之间、各地方政府之间也出现了一种集权与放权并重、联合与分工并行的发展趋势，不同层级政府间的关系在此形势下也面临一种复杂的转折与调整。联邦主义的理论范式作为一种处理国家间关系、国家内中央政府与地方政府关系的重要政治理念与原则，已经得到了广泛的应用。
一、政治联邦主义的理论范式
现代的政治学者在讨论联邦主义的问题时，也经常使用公共物品与公共选择等财政学的研究视角和方法。但是从最初的有关联邦主义的理论探索来看，政治家和政治学者们在讨论联邦主义的时候，仍然是以不同层级政府之间的权力的分配、协作作为最基本的分析对象，而贯之以自由、民主的政治价值取向。这种分析的视角与方法构成了一种典型的政治联邦主义理论范式。例如，美国政治学学者伊拉扎认为：“联邦主义”的“最为简单而可能的定义是自治加上共享治理。这样定义的联邦主义包含一个可能是永久特性的合同关系，它：(1)规定权力分享；(2)缩减主权问题；(3)补充但并不寻求取代或减少他们赖以生存的过去的组织联系。”的确，在立宪主义理论的政治学视角之下，联邦主义往往是一柄“双刃剑”，要求政治设计者既要顾及地方政府的独立与自主地位，又要注重确立中央政府的权威与效能。不同的国家因为其不同的政治传统，其地方制度呈现出各自不同的特色。但是，一种成熟的国家结构政治设计总是在一定程度上契合联邦主义的基本精神，并形成不同的政治联邦主义制度模式。
(一)社会联邦主义模式
此模式以英国为典型。虽然英国自诺曼征服之后就逐渐建立起一种中央集权的体制，形成了政治上的单一制国家，但其地方制度深受历史因素影响而形成了一种独特的区域分权体制。1066年，诺曼公爵威廉攻入英格兰，逐步建立了诺曼王朝，但是直到1283年英王才永久地占领威尔士。1284年的《威尔士条例》确立了威尔士的行政体制，使其保持了传统的有别于英格兰的行政制度。1603年，苏格兰女王的儿子詹姆士六世继位为英格兰国王，史称“詹姆士一世”。从此，苏格兰与英格兰共戴一君。1707年，英格兰与苏格兰签订了《联合法》，两国实行合并，国号“大不列颠联合王国”。从历史上看，英国自诺曼征服之后就逐步形成了类似于近代中央集权式的民族国家，但是又由于封建体制之下的分权传统而使地方保留了较大的独立性与自主性。从19世纪伊始，工商市民阶层兴起，他们通过捐款或者其他方式从英王那里获取了自治权，后来被国家的正式法律所肯定，如1835年的“市自治法”等等。经历了长期的历史演变之后，英国最终形成了以地方议会为核心的代表机关，而中央政府则设立了苏格兰事务部、威尔士事务部和北爱尔兰事务部管理各地的地方事务。但是，由于苏格兰、威尔士与北爱尔兰特殊的历史传统，英国为了满足各地区地域性民族主义的要求，承认了这些地区的大量区域性特权，如允许苏格兰、威尔士和北爱尔兰的球队有自己的队服、旗帜、队歌，苏格兰甚至还可以发行纸币，威尔士可以使用自己的语言，该地区的所有学校必须推行威尔士语教学，该地区的公共机关必须使用威尔士语言，等等。而中央政府所设立的事务部各处于一个国务秘书的直接控制之下，既是下院议员，也是内阁成员，苏格兰、威尔士的事务部则更像一个代议制机构而非执行性机构，它们在英国下议院中设立了有关苏格兰的一个大委员会和两个常设委员会、一个特别委员会，威尔士则拥有一个大委员会和一个特别委员会：等等。受此影响，英国中央政府为了规划区域经济发展而力图设立区域性政府的努力一直受到了很大的阻力。关于英国的这种独特的区域民族主义和分权体制，西方学者形象地称之为“社会联邦主义”，意即以特殊的区域社会为基础的特殊分权体制。政治学家夏普认为：“区域性政府的产生似乎为所谓的‘社会联邦主义’(social federalism)所阻碍，后者涉及建立并维持非中心地区(如苏格兰、威尔士和北爱尔兰)的特殊心理和文化特权，这是英国直到1999年为止，最重要的(至少是可以确认的)中央一次国家关系(central-subnational relations)特征之一。”可见英国的社会联邦主义乃是一种以政治集权为基础而又兼顾区域文化特点的特殊分权体制。
(二)行政联邦主义模式
此模式以德国为典型。从历史上看，德国虽处欧洲大陆而深受英、法等国政治理念与政治制度的影响，却因为受统一问题的困扰而未能形成中央集权的民族国家，也未能形成牢固的宪政传统，各邦的行政当局凭借其在历史上形成的地位确立了其在宪政制度体系中的特殊权力，致使德国宪法确认了行政机关、尤其是各州行政机关在联邦宪政体系中的优越地位。故而，早有学者将德国的国家形式称为“行政国”。而在德国的历代宪法中，也都规定了由各州政府派出代表组成参议院(这与美国很不相同)，从联邦议会的组成、联邦决策机制的运作来看，各州的行政机关都具有重要地位。例如：德国1919年“魏玛宪法”第四章专门规定“联邦参议会”，第60条规定：“为代表德意志各邦参加联邦制立法行政，特组织联邦参议会。”第63条规定：“在联邦参议会中，各邦以其政府中人为代表。但普鲁士票数之一半，得按其邦法律，由普鲁士地方行政机关任命之。”《联邦德国基本法》第50条规定：“各州应通过联邦参议院参与联邦的立法和行政管理工作。”第51条第1款规定：“联邦参议院由各州政府成员组成，成员由各州政府任命和罢免，各该政府的其他成员可以替代他们。”德国学者沃尔曼认为：“德国的‘联邦议会原则’，使得州政府的官员在联邦立法和政策的制定过程中可以施加强大的影响，在此意义上，这也被(批评性地)称为‘行政联邦主义’。”而另一位德国学者莱姆布鲁克则认为：“德国联邦主义区别于其他联邦体制的特征之一，是国家行政管理在制定和应用规则方面的自治。”他还指出：“从本质上讲，德国的联邦主义产生于政府间内部关系不断在制度上得到加强的过程。俾斯麦成功地把制度遗产和自由派资产阶级对统一的民族国家的渴望糅合在一