当代中国公共治理理论有效适用的目标、根基与可行路径分析
[摘 要]对当代中国公共治理理论有效适用的考量需要与民主政治发展密切勾连展开。民主政治发展贯穿当代中国公共治理理论有效适用，二者互相促动，和谐共进。当代中国公共治理理论有效适用的目标是社会冲突的预防与化解，肯认与生成共识是其根基。冲突的化解与共识的凝练需要政府的回应。政府的有效回应需要公民与公民社会的监督与制约。这是当代中国公共治理理论有效适用的可行路径。
[关键词]当代中国；公共治理理论；有效适用；民主政治发展；冲突；共识；回应
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）08-0046-04
“致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境……再造民主政治生活”，是始于20世纪70年代以来“治理革命”的使命。多中心治理是治理革命的“元叙事”。[1]公共治理理论有效适用实质就是发挥多中心行为主体在公共治理中的作用。当代中国语境下，全能主义依旧是主导政治生活的主流理念，意图使得公共治理理论有效适用，必须推动民主政治发展。只有公共治理理论有效适用与民主政治发展相互促动，和谐共进，才能化解社会冲突。而社会冲突的应对与化解需要共识的肯认与生成。逻辑上，共识的肯认与生成需要政府的回应。而政府的有效回应需要公民与公民社会的监督与制约。
一、引言：当代中国公共治理理论有效适用研究现状评介
对研究积累的规范检讨是科学研究的基本步骤之一。治理理论传至中国以来，得到学界广泛关注。此背景下，当代中国治理理论有效适用研究取得了丰硕研究成果。代表性的有：《增量民主与善治》[2]一书从普遍意义上的善治与民主原则出发，结合当代中国实践，提出“中国民主治理”的评估标准；《治理、善治与中国政治发展》[3]一文指出，当代中国政治发展方面取得了的成就与治理和善治理论所倡导的理念不谋而合。该文以治理和善治的理论框架分析了当代中国政治发展的成就，指出了中国政治发展的未来方向；《治民·治政·治党：中国政治发展战略解析》[4]一文引用治理理论，结合中国实际，按照“双边治理”的思路，概括出中国政治发展的三条线路：治民（社会治理）、治政（政府治理）、治党（政党治理）；《治理理论及其中国适用性》[5]一文对治理理论的现代性意义及其现实路径做了较为深刻地分析等等。但是，当代中国治理理论有效适用研究存在如下情况：其一，有研究者认为，西方语境下，需要在满足一些基本条件之后，治理理论才可以得以有效适用。这些条件包括成熟的市民社会、健全的民主与法治制度等等。基于此，该研究取向认为，治理理论根本无法在当代中国有效适用，其与民主政治发展无法形成良性互动。其二，有研究者虽然认为治理理论可以在当代中国得以适用，对于治理理论的实质与历程及其如何适用于当代中国实践却研究不够精确。这种研究取向强行将当代中国的现实归拢到治理理论上，用善治的标准、要素考察当代中国现实，有意或无意地忽视治理理论有效适用的要件，尤其是民主政治发展要件。其三，有研究者将研究的焦点集中于基层社会或某一领域的社会治理（如区域发展、环境保护、合作治理）、某一地区。但由于缺少学术规范上的诸多限制与要求，“劣币驱逐良币”现象普遍的存在，特别是在乡村治理与政治发展研究中。谁都可以运用治理理论来分析中国现实，哪怕这种分析是建立在既不理解治理理论，也不理解中国现实的基础之上。具有价值的个案研究成果多以剖析相对发达地区为主。可见诸于俞可平、景跃进、何增科、郁建兴、陈剩勇、郎友兴、王诗宗、金太军、易承志等相关论著。但企图将特色鲜明的个案推广到全国以实现公共治理，是非常困难的。原因在于，我国各个地区的经济社会发展极不平衡，差异巨大。治理理论有效适用各有侧重，特点各异。促进全国范围的治理理论有效适用必须依靠政治发展。
可见，近年来，治理理论研究取得了可观的研究成果，包含有治理概念与理论研究；治理理论在区域发展、环境保护、合作治理中的适用研究等等。但是，当代中国，推动治理理论有效适用，政治发展议题是无法回避的。而现有研究成果，一方面，缺少对治理理论与民主政治发展良性互动的系统研究；另一方面，研究集中于基层社会或某一领域、某一地区，个案研究较多，普遍意义研究较少。个案研究更多是对实践的归纳与总结，缺乏对实践的指导。之所以如此，根源在于对民主政治发展议题深入研究的回避。截止目前，未见到民主政治发展视域下，当代中国治理理论有效适用的专门性研究成果。本文试图从理论上，初步探讨民主政治发展视域下公共治理理论有效适用的基本逻辑；从实践上，试图探索推动治理理论有效适用与社会主义民主政治发展的带有普遍意义的可行路径。
二、冲突之缘起与走向：当代中国公共治理理论有效适用的目标
不同的学者基于不同的视角对政治发展有不同的解读。诚然，他们在将政治发展划分为描述性概念与目的论概念上存在基本共识。在此基础上，政治发展被理解为包含政治制度化水平提高、政治参与增加、政治决策科学等等的复杂整体性概念。不过，不论哪种政治发展界定路径都无法忽视一个事实：现实生活中，冲突是不可避免的。这一点在当代中国体现得尤为明显。公共治理理论有效适用的本质与核心在于多中心作用的有效发挥。当代中国，这需要民主政治发展的推动。当代中国公共治理理论有效适用的过程就是推动民主政治发展的过程。
其一，冲突之缘起：当代中国公共治理理论有效适用的目标定位。西方社会学家对社会冲突的缘起做了多重视域的解读。“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗。”“冲突是由于权力分配引起的，而不是由于经济因素引起的。”[6]冲突发生的根本原因在于旧有社会秩序的崩塌所引致的社会群体利益对立。“系统中的被统治群体越是意识到其机体利益并怀疑稀缺资源分配的合法性，他们就越有可能参加针对这一体系的统治者的冲突。”[7]
当代中国，国家与社会之间没有明确的界限，国家依然可以不断入侵社会，以“合法”的方式掠夺公民与公民社会的正当利益，有意无意地忽视公民利益与公民社会利益诉求，引发了诸多的社会问题，带来了严峻的社会冲突。但维稳式的政治秩序稳固方式只能是治标不治本，且会使得公共权力以新的借口与理由侵蚀公民利益与公民社会利益，从而使得社会冲突不停以各种形式重]，并不断累积。近年来，因各种社会矛盾引发的群体性事件增长速度呈显著上升趋势。社会存有冲突本应是常态现象，并不可怕，可怕的是，由于未能对冲突之原因、性质采取客观的认识进而无法有效应对冲突，逐渐使得冲突固化，成为一种“正常”现象。当代中国，民众中开始出现，甚至有些地方弥漫着这种情绪，一来认为群体性事件见怪不怪，对之习以为常；二来觉得只要不发生在自己身上，就事不关己。长此以往，群体性事件逐渐不再引起人们的强烈关注，对于从制度上加以解决群体性事件亦逐渐冷漠与不抱希望。诚然，这可以从一个层面解释中国为什么具有“超稳定结构”，但同时这也让笔者深深地体悟到“发展的幻象”。当代中国，公共治理理论试图借由多中心治理以化解政府一家独大的传统治理模式。