隐性断裂：当代中国治理中的基层干部
内容摘要 随着治理环境的变迁，中国政治体制中的固有缺陷开始显现出来，主要是基层政府治民权和高层政府治官权的不足，以及各级政府之间权责利关系的失衡。同时，在基层治理中采取了不利于基层政权的舆论引导，以及在信访上无原则施压的政策。这些政策选择与当前中国治理体制固有的缺陷结合起来，影响了基层干部的政治忠诚，削弱了基层政权的权威。这种基层国家工作人员与上级执政者之间的断裂具有隐蔽性，如不及时采取积极的改革措施将其化解，必将对未来中国政治的发展产生重大影响。
关 键 词 基层国家工作人员 基层治理 断裂
作 者 王龙飞，中国政法大学政治与公共管理学院博士生。（北京 100088）
曾有研究指出，中国上下分治的治理体制和政治信任的层级性有助于实现政治稳定。利用民众“有限度的忠诚抗议”监督地方官员等做法，在维护中央执政者合法性方面发挥着积极作用。也有学者观察到了当前中国政治中自下而上的增压机制，但这个压力机制中的一个重要的主体——基层干部在整个体制中的艰难处境，以及在这种困境之下所产生的政治心理，却未引起重视。当前上下分治的政治体制和与之相配套的治理策略，已经由维护政治秩序的减压阀变为侵蚀政权合法性的潜在威胁。其维护中国政治信任的层级性的效用不断递减，而长久以来在基层治理中所采取的一些政策选择，已经导致少数基层干部萌生对一些上级政府部门的离心倾向。基层国家工作人员与上级政府尤其是高层执政者之间开始生出一条心理断裂带，这将对未来的中国政治产生重大影响，必须高度重视。
治理环境的变迁
中国特殊的管治结构和治理策略是建立在特定的治理环境基础上的，离开一定的环境，这些制度和策略就会失效甚至产生负面作用。与20世纪后期相比，当前中国国家治理的大环境发生了两个方面的重要变化：
第一，民众权利意识的提升与社会冲突原因的变化。经过几十年的改革开放，中国民众的权利意识不断提升。上个世纪的民众抗争是“依法抗争”，即在国家法律政策规定的框架内，要求按照国家规范文件的规定办事。但是当前中国民众的抗争已经不再是只要符合国家的法律政策就接受，而是有意识地面对政府争取和保护自己的权益。
上个世纪90年代，民众的抗争基本属于基于具体利益的权益性抗争，随着权利意识的提升，中国民众的抗争出现了向政治性权利抗争转化的趋势。身处底层的群众开始从制度的层面思考自己不利处境的原因，进而对一些并没有直接损害自身利益的社会不公现象产生对抗的情绪。这种情况日积月累，逐渐在中国民众的社会行为模式中衍生出一种“抽象愤怒”[1]。抽象愤怒的产生既是民众权利意识提升的反映，也深刻地影响着当前中国民众与政府之间的冲突模式。虽然当前中国民众与政府的冲突主要还是围绕着具体的利益矛盾，但是冲突的原因开始有泛化的趋势，即针对一个具体的事件来发泄对政府的多种不满情绪，符号化抗争开始出现。所谓符号化抗争，是指抗争的直接原因或口号只是具有正当性的符号，或者说是民众将实现社会公平正义等抽象要求具体化的一个符号，其背后深层次的不满针对的是社会体制。
第二，信访的异化，进一步消减了政治信任的层级性。中央政府设置信访制度的初衷之一是作为传递基层信息的有效渠道，并借此监督基层代理人的行为。但是由于信访制度的内在缺陷，访民奔波多年，辗转于各级国家机关之间，依旧无法解决其问题，导致原本对高层政府机关高度的政治信任因进京上访而严重流失。
信访制度削弱民众政治信任的另一个重要原因是部分地方政府贿赂中央信访机关，俗称为“销号”，即地方政府在维稳的高压之下，不得已采取花钱收买中央信访机关工作人员，让其拒绝登记本地访民或将已经登记在案的记录抹掉。腐蚀信访机关带来的消极影响远超过一般的机关腐败问题，由于中国特殊的政治文化传统，信访制度一直被老百姓看作是“上达天听”的唯一渠道，如果他们发现连信访部门都被拉拢腐蚀而拒绝倾听他们的疾苦，就可能把对个别干部的失望转化成对体制的失望。近年来中国民众对部分中央机关和地方政府政治信任的层级性不断弱化，是当前执政者在进行政策调整时不得不考虑的因素。
上下分治体制的治理困境
中国上下分治的治理体制在有助于分散执政风险的同时，也隐含着一系列内在的固有矛盾，随着治理环境的变化，这些弊端逐渐凸显。
第一，基层政权治民权的不完整。曹正汉指出，中国的管治结构是“上下分治的治理体制”，即中央掌握治官权，中央政府选拔地方官并负责制定大政方针，地方掌握治民权。虽然他认为这种权力配置的上下划分不是绝对的，但是作为基层政权的县市级政府掌握着包括向民众征集资源等一系列核心的治民权，因此享有治理一方的基本完整的行政权能。[2]但实际上基层政府的治民权是不完整的，这种不完整不是细枝末节层次上的，而是财政、人事等一系列核心权能的缺失。
首先从最重要的征集资源的权力来看。当前分税制的体制给地方政府留下的税源十分有限，这就导致地方政府能够向本地征集的财政资源受到很大限制。除了税收之外，开发利用土地、矿产等实物资源，也是政府的一笔巨大收入。但是按照我国法律规定，城镇及其周边土地属于国家所有，山林、矿产、湖泊、河流等资源也属于国家所有，地方政府没有独立的开发利用这些资源的权力，往往需要等中央的审批划拨。
其次是从人事权来看，基层政权缺乏独立自主选拔任用干部的权力。我国实施的是下管一级的干部管理体制，地方的主要领导人都是上一级党组织和政府选派的。地方公务员考试的规则和各个单位的编制都是由省级政府制定的，真正用人的县区级和乡镇政府是没有权力决定招录多少工作人员和制定招录标准的。
总之，由于重要资源的利益分割权和人事等决策权实际掌握在高层级的政府部门手中，基层在用人治事等方面只能被动接受。许多不符合地方发展实际甚至是有悖民情的政策，基层干部也只能被动执行。
第二，外强中干的治官权，激励与监督的双向不足。不仅基层政府掌握的治民权是不完整的，高层级政府手中掌握的治官权也是外强中干的。所谓外强中干，是指上级政府表面上牢牢掌握着任免地方主要官员的权力，但实际上对基层官员的管控的效率很低。