法治优先与政治体制改革
（青海省海东市委党校，青海 海东 810600）
【摘 要】改革开放以来，在法治建设过程中，我们先是提出“民主与法制”，后来是“民主与法治”，这也成为了中国法学界的一个流行说法。实际上，理论与经验均表明，民主与法治是可以分离的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。民主往往反应多数人的意志，而法治诉诸法的至高无上，二者在特定的时点上未必方向一致。我们在政治体制改革的过程中应该先法治、后民主，还是先民主、后法治？在本人看来，中国应该选择先奠定法治，再逐步推行民主。话说得更周全一些，中国的政治现代化，应该以宪政与法治为重心，在建设法治社会的同时，推进有中国特色的民主化进程。
【关键词】政治体制改革；法治优先；民主；路径选择
十八大报告传递了一个重要的信号，那就是在改革发展的方向和路径上，法治是最大的共识。胡锦涛同志在报告中特别指出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威。”自1994年12月9日，中南海怀仁堂迎来了中央政治局的第一堂法治课，中央政治局集体学法迄今已走过了18个春秋。在这18年中，从“十五大”明确提出依法治国的基本方略，到1999年依法治国入宪，再到“十七大”报告的“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，中国特色社会主义法律体系的形成及不断完善，法治在国家和社会治理中发挥着越来越重要的作用。中国法治的进程，彰显着执政党对于法治目标的不懈追求。
改革开放以来，在法治建设过程中，我们先是提出“民主与法制”，后来是“民主与法治”，这也成为了中国法学界的一个流行说法。这一观点盛行于理论界，其内在理据是，若没有民主，法律都是自上而下强加给人民的，既不是民主之法，无法体现人民（或多数人）的意志，则绝非“良法”，更因人民未参与制定而得不到他们的遵从，因而不可能有法治。实际上，理论与经验均表明，民主与法治是可以分离的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。中国应该采取哪种模式，值得探讨。在本人看来，中国应该选择先奠定法治，再逐步推行民主。说得更周全一些，中国的政治现代化，应该以宪政与法治为重心，在建设法治社会的同时，推进有中国特色的民主化进程。
请注意，本文仅仅是主张法治优先，却并不是要否定民主。无论是作为一个当代的中国公民，还是作为一个法律工作者，我都希望大力发展社会主义民主政治，并认为民主政治是当代中国社会发展的趋势。
一、法治优先的理论基础
不管是现代法律还以前的法律，虽然它们产生的过程不一样，但在执行中却有些相似之处。当一个社会人们都有一种法治观念，一种法律不是以现代的议会形式产生，但在执行过程中，人们是可能通过法治，把它完善的。而现代法律，在议会产生，它也要通过执行，去法治，看其效果，让民众投票决定这项法律的未来，也就是说也是要通过法治实践，才能决定这项法律的好坏，决定他们的未来。
好多人也因法律要议会产生，而议会要由民主决定，就以为只有有了民主才有法治。这本身就一种错误民主观。在外国宪政史上，三权分立，包括一些人权保障，都属于宪政框架，不是属于民主范围。就是现代民主体制包含了三权分立，它也是建立在宪政之上的。宪政与民主各是一种体制，结合在一想互矛盾又相互重叠，现代所谓的民主制，正确的说法是宪政民主制，用一种民主制来表达，有的不识宪政为何物的人，也就产生了一种错误的民主认识。
历史上，有些国家和地区尽管很长时间没有多少民主，人民不能参加政府首脑或议员的选举，但是政府遵守法治，廉潔自律，接受监督和制约，充分保障人权，给予人民充分的自由，结果带来了经济繁荣和生活富裕，形成了公平和良好的社会秩序，实现了善治；然后在良好的法治保障之下，再稳步发展民主，让人民最终实现普选。另有一些有些国家，则一味地追求民主，强调政府及其领导人由人民选举产生，而不努力奠定法治基础，以为只要是民选出来的政府一定会服务人民、不会滥用权力、不会腐败。其结果，民选政府和议会往往拥有了无限权力。在权力腐败定律下，民选领袖逐渐变得与先前的独裁者并无二致，于是人民通过革命的方法将其推翻，再选一个政府，再制定一部宪法，而新宪法仍然是只有民主，而无法治。同样的故事周而复始地重演，人民的自由始终得不到保障。
我们在进行政治体制改革的过程中是民主化优先还是法治化优先，确实考量着执政党的智慧。特别是在中国的政治民主化进程，一直是国内外有关人士衡量中国社会进步的主要尺度的情况下。其实无论是民主还是法治都是对社会的一种秩序规范和程序性安排，它是建立在一定的社会结构，一定的国情基础之上的。从制度本身的功用来说，其优越性是建立在对具体的国情，具体的社会结构的适应性之上的。制度和国情和社会结构之间，存在一种对应性。因此，只有相对优越相对适宜的制度；不存在所谓放之四海而皆准的“标准范式”。我们应从制度对社会发展的促进作用来决定取舍，而不能从制度对于某种价值理念的坚持程度来判断制度优劣。
鉴于我国目前的具体国情和社会结构来说，法治优先无疑是最合适的战略选择。著名经济学家吴敬琏在接受《财经》杂志采访时指出，从世界各国实施宪政民主的经验看，结合中国实际，我认为从法治入手进行现代民主制度的建设，也许是最容易取得成效的。胡星斗先生在2012年10月的纽约“中国改革研讨会”上曾说，中国政治体制改革的顺序是先法治后民主，中国政治改革体制应当遵循“实现正义，保持稳定，循序渐进，先易后难，先法治后民主，兼顾理想与现实、目标与手段”的原则，在法治社会主义的旗帜下有序推进。所谓“先易后难，先法治后民主”，其意思是说尽管法治与民主都要搞，但是仍然可以有轻重缓急之分，在中国，法治应该先搞，直接民主选举应该缓行。其实质就是法治优先。潘维先生也认为，“政治体制改革的导向有两种选择，一是民主化，二是法治化。二者总有先有后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。……以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国特点。”