百年后对《钦定宪法大纲》的再审视
内容提要：根据大权统于朝廷、庶政公诸舆论的原则，晚清政府制定的《钦定宪法大纲》。客观上反映了当时中等社会大多数人愿望，符合落后国家实行政治现代化的一般规律。它在中国历史上第一次使神圣皇权和君主专制制度遇到宪政体制挑战，确立了以“三权分立”为雏形的君主立宪制度，规定了臣民的权利义务。从理论和形式上建构起一种不同于传统君主专制的国家政治制度。
关键词：改革；立宪；宪法大纲
中图分类号：DF09=52 文献标识码：A 文章编号：1000－8705(2008)04－26－31
众所周知，长期以来史学界对清末立宪的重大成果《钦定宪法大纲》大多持否定态度。百年后的今天，当我们撇开成见、搁置感情，心平气和地研读审视这部宪法大纲时，不难发现，它在中国宪政史上的地位是不可或缺的。
一、预备仿行宪政诏书的颁布与立宪原则的确立
实行君主立宪，本来是康、梁在百日维新时期暂时收起的政治主张。维新变法失败后，要求实行君主立宪的政治主张在国内外很有市场，逐渐形成一个以梁启超为代表的立宪政治派别。他们为宣传君主立宪的政治主张，从1905年到1908年，同以孙中山为代表的资产阶级革命派展开了一场别开生面的政治论战。正当梁启超等人与革命党人为解决中国政治社会等重大问题进行论战的时候，中国国内的政治形势也在酝酿着重大的变化。日俄战争的结局大大刺激了中国的知识分子和开明士绅，甚至也触动了一部分政府官员。他们认为日本之胜是立宪政治的胜利，俄国之败是专制政治的失败，极想效法日本，走君主立宪之路。以此为契机，国内外报刊鼓吹立宪的言论骤然兴起，部分官员也奏请朝廷实行君主立宪的改革，在朝野的鼓动下。立宪运动已成山雨欲来之势。除国内外要求立宪的呼声高涨之外，孙中山等人领导的革命党力量也有很大发展，他们在长江流域和华南地区发动的武装起义，对清政府的统治也是一个不小的威胁。为敷衍塞责立宪人士之要求，鉴于统治危机日益加重，在许多大臣亲贵皆以立宪可使“君权永固”的说辞劝导下，以慈禧太后为代表的清政府遂初步定下决心，派遣大臣“分赴东西各洋，考求一切政治，以期择善而从”1905年7月，下诏命载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英出国考察政治。9月24日，五大臣启程离京时，因在火车站遭革命党人吴樾炸弹袭击，未能成行。由于宪政大局已定。考察谕令已发，行期推迟了两个多月后，清廷又改派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎取代徐世昌、绍英出国考察政治。12月7日、11日，五大臣分两路先后启程出国。戴鸿慈、端方一路先后考察了美国、德国、奥国、俄国、意大利。中间曾游历英国、法国、丹麦、瑞典、挪威、荷兰、比利时等。载泽、尚其亨、李盛铎一路先后考察了日本、英国、法国和比利时，中间也曾游历美国。因此次酝酿立宪拟以日本、英国、德国为主要模仿对象，照理应着重深入考察这三个国家的政情，以求了解其宪政如何筹备，如何得以确立，以为中国预备立宪提供切实的参考。但实际上，两路考政大臣，在这三个国家停留的时间，除英国外，都不超过一个月。尽管如此，考察政治大臣广泛了解了各国的政治制度，搜集了许多政治类图书和参考资料。出国考察的所见所闻，使大臣们深深感到，中国必须进行政治改革。1906年7、8月，出使各国考察的政治大臣先后回国，分别奏陈考察结果。载泽、端方一连上了好几份奏折，大谈立宪之利，不立宪之害，恳请清廷宣布立宪。他们针对慈禧太后的疑虑和守旧大臣泥阻立宪的言论详加解释。其中最关键的是载泽的单衔密奏，他在奏折中抓住慈禧太后最关切的问题，指出在今日中国实行君主立宪有三大好处：一日皇位永固。立宪国君主神圣不可侵犯，不负行政责任。行政有失，议会反对或弹劾，皆由政府大臣负责。政府可更迭，大臣可罢辞，于皇帝大权丝毫无损。二日外患渐轻。现时屡受外人欺侮，主要因国体专制，外人认为不开化，故歧视。改立宪政体，必转而尊敬，变侵略为和平。三日内乱可弭。革命排满之说盛行，会党纵横，其所以能号召人者，在政府专制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故相从革命。改为立宪政体清除上述弊端，革命之说再不能见信于人，革命之乱自然消解。因载泽乃皇室亲贵，其立言必为朝廷设想，西太后对此可以无疑，故易于接纳。经数次御前会议，反复讨论，西太后终于下决心仿行宪政。9月1日，以光绪的名义颁布了“预备仿行宪政”的上谕，着手预备立宪的准备工作。在这份上谕中，清廷承认国家“政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切”，必须“广求知识，更订法制”。上谕指出，根据“载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以保国，而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。并强调，因“目前规制未备，民智未开”，不可“操切从事”。要“廓清积弊”，应首先“从官制人手”，然后再“将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础”。等这一切准备工作“规模粗具”后，再“查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近”。
这一被称为“预备立宪诏”的上谕，过去学术界往往认为清政府这一举动，是以“仿行宪政”之名，玩弄拖延战术，以缓解迫在眉捷的危机。平心而论，清政府的这一举动，确立了实行立宪的根本原则，标志着中国政治民主化的开端，是中国由君主专制向君主立宪过渡的一个不可逾越的阶段。这是因为：
第一，承认“现在各国交通，政治法度皆有彼此相因之势。而我国政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切，非广求知识，更订法制”不可。换言之，即承认落后的中国政治制度，已不足于挽救民族危机、臻国家富强，欲改革落后的中国政治制度，必须向外国学习。
第二，这次政治改革的目的不是只变“令甲令乙”，进行枝节的局部改革，而是要从制度上进行根本的政治变革，借鉴他国政治改革经验，根据“大权统于朝廷、庶政公诸舆论”的原则，实行立宪政治。
第三，因“目前规制未备，民智未开”，所以实行立宪政治需要一个过程。立宪政治是方向，因暂时还不能实行，需要有一个过渡期，从事较为扎实的预备工作。从清廷上谕来看，预备的主要内容有：改革官制，厘订法律，广兴教育，清理财政，整饬武备，普设巡警等。视预备之成效，数年之后“妥议立宪实行期限”。立宪需要有一个预备期，这对立宪条件尚未成熟的中国来说，在当时的历史条件下也是合情合理的。
此诏书的发布，在当时产生了相当大的政治效应。数年来奔走改革立宪的人士，无不额首称庆。北京、上海及许多城市的绅、商、学界纷纷组织集会庆祝。发布上谕的当天，远在日本的梁启超致信蒋观云说：“今夕见号外，知立宪明诏已颁，从此政治革命问题，可告一段落。此后所当研究者，即在此过渡之条理何