人民政协的性质定位解析
摘 要：人民政协的性质定位是习近平总书记在全面深化改革时期提出的科学论断，是中国共产党对人民政协本质属性的科学界定。人民政协的性质定位在中国民主政治进程中表现出鲜明的时代特征、形成了独特的内在逻辑结构，并在理论与实践的调适中不断发展，在中国特色社会主义制度体系中占据着重要地位，在民族性与国际性交融中体现出世界性的共同价值。
关键词：人民政协；性质；定位
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）01-0066-08
中国人民政治协商会议（以下简称人民政协）的性质定位是中国共产党对人民政协本质属性的科学界定，是中国的民主政治进程和中国共产党的执政理念在人民政协领域的重要体现。在不同的发展阶段，人民政协的性质定位体现出鲜明的时代特征、形成了内在的逻辑结构，并在理论与实践的调适中不断发展，在社会主义制度体系中发挥了重要作用，在民族性与世界性交融中体现出中华民族对世界民主政治的重大贡献。
一、人民政协性质定位的时代特征
从实质内涵而言，人民政协来自中国共产党领导的统一战线工作理论与实践，体现出性质定位的根本特征。从具体形式而言，人民政协来自中国共产党与中国国民党及其他党派在“旧政协”的党派协商会谈，体现出其性质定位的民主形式。统战组织与协商机构的双重属性在中国共产党领导的协商建国进程中形成了人民政协，构建起团结与民主的双重主题；在聚合与疏离中拓展出各种形式的协商民主形态，使人民政协的性质定位体现出深刻的时代内涵。
从新中国成立到社会主义改造完成的社会主义革命时期，人民政协的性质和属性处于多层多变之中。中国共产党领导的各阶级各政党协商建立了新中国，一方面使统一战线在国家制度层面获得了人民政协这种组织形式，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；另一方面，人民政协因代行全国人民代表大会职权而深入到国家政权领域，承担了特定条件下的国家权力机关职能。从根本上讲，人民政协的性质就是宪法所规定的“有广泛代表性的统一战线组织”，发挥团结社会各阶级阶层、各民主党派及各族各界代表人士的重要作用。人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政职能，体现了协商民主功能；同时由于代行全国人民代表大会职权而在“事实上具有了全国人民代表大会的性质”[1]。1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）颁布以后，人民政协不再代行全国人民代表大会职权，成为单纯的统一战线组织。最高国务会议、国防委员会等多种协商民主形式的出现，使人民政协丧失了军事决策协商功能和政治决策功能，仅保留了经济社会层面的决策咨询作用。《宪法》颁布后，民主党派成员大多离开政府机关进入人大和人民政协，从而使人民政协作为多党合作组织形式的一面被凸显了出来。中央领导反复强调人民政协的党派性特征，“是党派性的联合组织”[2]。
社会主义改造使人民政协的阶级基础发生了根本性变化，新民主主义统一战线转变为社会主义统一战线。人民政协作为统一战线组织，党派合作和协商民主的功能继续存在。“文化大革命”时期，人民政协停止召开会议与日常工作，但其作为组织机构和基本制度形式并未被废止，甚至出现了“协商最好”的呼声及批判“迷信选举的形式主义”的社论[3]，党和国家的民主制度遭到严重破坏。
改革开放时期，人民政协恢复了各层次的会议和日常工作。协商民主形成了广泛多层制度化发展的格局。改革开放之初，统一战线突出中国共产党的领导和祖国统一，人民政协成为中国共产党领导的最广泛的爱国统一战线组织，工作领域拓展到了海内外。改革开放以前的多种协商民主形式不再存在，人民政协成为具有协商民主作用的主要机构。在20世纪80年代的政治体制改革中，“社会协商对话”成为践行群众路线的重要制度，但在推行两年后被放弃，协商民主再次回归到以人民政协为主要形式。1989年12月，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出，“人民政协是中国人民爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要形式”[4]，这突出了人民政协在政党制度层面的内涵。1995年1月，《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》指出：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”[4]557这是对人民政协的性质首次形成的稳定、成熟的规范表述。
进入新世纪新阶段，社会主义市场经济体系初步建立，各种新的社会阶层逐渐出现，利益分化和冲突日益严重。人民政协面临整合社会各阶层和促进民主政治建设的双重任务，对其性质的具体辨析呈现出新的特征。人民政协成为“全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”[5]的最广泛的爱国统一战线组织。伴随以践行群众路线为目标的基层协商民主的日益发展，国家机关广泛推进以践行群众路线和科学决策为目标的社会协商。人民政协和多党合作领域的政治协商以及基层群众自治领域的社会协商，构成了协商民主的外延结构。《中共中央關于加强人民政协工作的意见》明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[5]793选举民主和协商民主相结合在国家制度层面得以正式确立。人民政协作为民主形式的一面日益被凸显出来，且成为社会主义民主的两种重要形式之一。
全面深化改革时期，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面建成小康社会的总目标之一。人民政协成为“协商民主的重要渠道和专门协商机构”，构成了“国家治理体系的重要组成部分”[6]。“人民政协的性质定位”作为新论断被正式提出并产生重大影响[7]。人民政协与政党、人大、政府、人民团体、基层和社会组织一起成为协商民主的重要渠道，体现了“在全社会开展广泛协商”的政治导向。作为爱国统一战线组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、人民民主的重要实现形式，人民政协在全面深化改革时期已经成为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。这是对人民政协性质定位的最新表述，成为指导人民政协发挥协商民主作用的重要指南，为人民政协的继续发展指明了方向。