基于服务型政府视角下的殡葬业改革
摘 要：本文通过殡葬业改革的历史背景入手，从政府、殡葬机构及民众三个方面阐述制约殡葬业改革的因素，在此基础上提出我国殡葬业深化改革和发展的建议。希望通过切实有效的改革，借此缓解我国因土地资源不足而带来的压力，进一步保护生态环境，推动经济与社会协调发展，促进人与自然和谐相处，为我国建设资源节约型、环境友好型社会做出积极贡献。殡葬改革的实施是保障民生、发挥服务型政府职能的重要体现。
关键词：殡葬 改革 服务型 政府
1.殡葬业改革的历史背景
我国殡葬业改革从上世纪五十年代开始，至今已走过半个多世纪：1952年，原内务部（民政部的前身）提出“平移坟墓，规划并建立共用墓地，有计划地建立火葬场”，它被称作中国殡葬改革的起点；1956年，毛泽东在中央工作会议上的提议，倡导所有人死后都实行火化，不建坟墓。自此，殡葬改革拉开帷幕；1985年国务院颁布的《殡葬管理暂行规定》是新中国成立后第一个殡葬管理法规。这一规定的颁布，使我国殡葬改革真正进入了有法可依的时期；1997年颁布的《殡葬管理条例》提出积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事的殡葬管理方针[1]；随后从中央到省、市、县政府，都设置了负责殡葬管理的专门机构，基本形成了从中央到地方配套的殡葬管理法规体系；2009年，民政部公布了《关于进—步深化殡葬改革、促进殡葬事业科学发展的指导意见》，主要要求各地方政府出台以“惠民”为核心的殡葬改革措施，重在建立以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础，其他多种形式殡葬救助为补充，基本殡葬服务均等化为目标的殡葬救助保障制度[2]；2010年，我国发布了第一部以殡葬为题材的绿皮书《中国殡葬事业发展报告（2010）》。它的主要内容包括新中国成立以来殡葬事业发展的历程、成就和经验，2009年中国殡葬事业发展的现状、成绩及问题等。绿皮书的发布不仅填补了殡葬行业皮书系列的空白，也将很大程度上促进中国殡葬学术理论和政策文化研究的发展[3]。
在近六十年的殡葬业改革历程中，我国殡葬业在政府的引导下取得了有目共睹的成绩：2005年的《民政事业统计发展公报》资料表明，从1978年到2005年，全国共火化遗体6727.1万具，2005年全年火化遗体450.2万具，火化率达53%[4]，而且自从国家实行殡葬改革以来，每年因此可以节省数万亩耕地、百万立方米的木材以及近数百亿元的丧葬费用。但随着殡葬业改革不断深入，出现了高额的殡葬暴利、不环保的殡葬行为、不利于节约土地的殡葬方法及不文明的丧葬习俗等问题。因此，转型期的我国政府只有及时稳妥的解决和弥补存在的问题与不足，才能既巩固住殡葬业改革的已有成绩，又能引导其与时俱进的向前发展，使之真正发展为惠民、利民的公益性事业。
2.制约殡葬业改革的因素
2.1法律法规不完善
目前，国家民政部门对殡葬业服务项目有明确规定的，只包括火化费、运尸费、停尸费、租用大厅费和寄存费等5项[5]，但遗憾的是，国家并没有在此基础上进一步细化收费标准及丧葬用品的最高限价，也没有出台相应的法律法规，来规范经营者的行为；国家1997年出台的《殡葬管理条例》对公墓墓穴占地面积和使用年限仅进行了模糊规定，剩下的就交由各省、自治区、直辖市人民政府作具体规定，于是对于使用年限期满后的墓穴是否应予续期、如何续期、是否收费及按什么标准收费就没有做出任何规定。正是法规上存在的漏洞才使得经营者有了可趁之机，巧立名目，让消费者对收费项目“雾里看花”，对收费标准更是一头雾水，以至于才会出现晋江市等极端暴利事件产生，及殡葬业的高额行业利润。
2.2 执法不严
有些地区在殡葬执法过程中，违反国家规定，以罚款代替火葬。如河南省的个别乡镇以查处土葬案件代替推进殡葬改革工作，大搞以罚代葬，用收取的罚款，来减轻乡政府的财政压力，这直接导致了部分地区有钱的农户土葬，交不起钱的只能火化。政府的如此以罚代管既背离了殡葬改革的原则，也给社会留下了借殡改之名、行牟利之实的恶劣印象，败坏了殡葬改革的名声[6]。
2.3 监管不到位
长期以来殡葬业都是行政管理与事业经营合二为一的运营，导致了政府对殡葬业的管理不力，同时，《殡葬管理条例》以及一些相关规定虽然在不断地完善中，但这些法规的约束力始终不够，造成了在现有规范条例下，执法者无法起到其监管的作用，对违反条例的殡葬行为打击力度相应较弱，如此便必然会进一步加剧殡葬业市场的无序和垄断的发生。
2.4 殡葬业垄断式经营
在我国，殡葬业归属于民政部门主管，进入殡葬业的行政审批大权，紧紧地握在民政部门的手中，虽然民政部在政策上，已经允许民营企业进入，中国的殡葬业在理论上已做出了打破垄断的姿态，可实际上，中国殡葬业的垄断经营局面依然存在。
正是由于处于垄断地位的殡葬业缺乏竞争所带来的生存压力，因此它也就没有足够的动力去降低成本、创新产品品种和提高服务质量。于是在市场上居于绝对优势地位的殡葬业，消费者和其他相关企业都缺乏足够的议价能力，使其得以施行价格歧视，这也使得殡葬业能够长期置消费者的意见、呼声于不顾，令骨灰盒、墓地等殡葬商品的定价远远超出其经营成本的价格。这不仅严重损害了消费者的合法权益，也是违背了市场经济法则的，如此垄断必将延缓整个行业追求科技进步、改善服务质量的动力机制。
2.5 部分公众封建迷信和比阔心理作祟
在我国受封建迷信思想的影响，有些人在父母亡故多年后，为其父母翻修墓冢、深挖高筑，他们认为今天要过上好日子，全靠祖宗坟地“风水鉴照”、“祖荫祖德”。还有常常追逐旧丧葬习俗礼仪的人，认为把丧葬之事办得越繁琐就越好，为逝者扎纸编花，敲鼓念经。愚昧的封建思想为丧葬过程中存在的一些不必要的外延性服务活动提供了可乘之机，为殡葬业的暴利增加了可利用的消费点。近些年来，我们总能看到一些谈不上富裕的地区或个人，在丧事办理上却阔气得很，规模越来越大。究其原因，主要是攀比心理和“行孝”心理在作祟，在这样的心理驱使下，有些人不惜将自己血汗挣来的钱用于翻修祖坟等“死人福利”上。就在2011年3月4日，浙江省温岭市的一所中学校园里上演了一场耗资数百万的豪华葬礼：在学校操场上，9辆加长林肯轿车压阵、16门礼炮、近千只花圈、千人规模的鼓乐队、好几百名做法事的僧人，还有两个移动大屏幕，多台摇臂摄像机现场拍摄……这一切为的是给一位企业家逝去的母亲送葬。这场震动全城的奢华葬礼，归根到底，是这位企业家在自己的一片“孝心”驱使下做出的攀比消费行为，为的是体现自己的一份“孝心”，但是这种攀比的消费也从侧面助长了殡葬业的暴利行为，因此殡葬业形成长期暴利，民众也要从自身寻找原因。
3.完善殡葬业改革的发展路径
3.1 完善法律法规，
根据目前殡葬领域主要存在的严重暴利问题，从长远的角度，要从根本上解决问题，就必须立法，并完善殡葬法的实施体系。因为殡葬改革在全国各地执行情况的层次不齐，殡葬管理监督主体由于缺乏统一的极具法律效力的法律作为参照，而难以对殡葬业实施有力监督。所以当前国家出台一部《殡葬法》是众望所归[7]。
3.2加强执法力度
对于有些地区殡葬服务收费混乱，乱收费、滥设项目的现象普遍存在，以及严重损害广大人民群众利益的行为，物价部门和民政部门要规范殡葬服务市场秩序，加大殡葬服务违法查处力度；各地民政部门要以维护群众殡葬权益为宗旨，推动殡葬设施建设，提高殡葬服务水平，完善殡葬管理体制，不断深化殡葬改革，不断满足人民群众的殡葬服务需求[8]。