我国公共行政系统分析法:可能性\必要性及局限性分析
摘要：系统分析方法来源于系统科学，是20世纪40年代以后迅速发展起来的一个横跨自然科学与社会学科的新兴学科，它的产生和发展并引入政治学，为我们建立科学的政治学提供了科学的认识论和方法论支持。目前，系统分析已经成为西方政治学研究的有力工具，那么，公共行政学能否像政治科学一样引进系统分析方法，公共行政的系统分析法有何意义，系统分析视域下的公共行政主体及过程是怎样的，公共行政的系统分析法的局限性又在哪里?本文拟对上述问题作一论述。
关键词：公共行政系统分析；可能性；必要性；局限性
中图分类号：D63－31 文献标识码： A
文章编号：1004－0544(2011)11－0074－04
系统分析方法来源于系统科学，是20世纪40年代以后迅速发展起来的一个横跨自然与社会学科的新兴学科，它的产生和发展并引入政治学，为我们建立科学的政治学提供了科学的认识论和方法论支持。传统公共行政作为政治学的一部分，相应地也纳入了系统的结构功能分析当中，开辟了公共行政学新的研究视野。
一、公共行政系统研究法：一种新的分析视角
(一)系统分析及政治系统分析法的渊源
1，系统及系统分析法(System Analysis Method)
1968年，贝朗塔菲发表了一般系统论的代表著作《一般系统理论——基础发展与应用》，在文中贝塔朗菲把一般系统概念定义为：处于一定相互关系中的与环境发生关系的各组成成分的总体，或：由两个或两个以上的要素组成的具有整体功能和综合行为的统一集合体。钱学森把极其复杂的研究对象称为系统。其后，“系统”一词风靡各门学科。
系统分析法是在克服还原论的基础上发展起来的。还原论主张对研究对象不断进行分析，恢复其最原始的状态，化复杂为简单。随着科学疆界的拓展，大量非线性相互作用的子系统组成复杂大系统，子系统之间以及子系统与大系统之间通过物质、能量和信息的交换使系统在整体上涌现出新的性质和功能。还原论无法对这种新特性提供一个满意的解释而面临挑战。系统分析法是在揭示还原论不足的基础上发展起来的，它在研究方法和研究思路上强调要把整体论和还原论、局部分析与整体描述、确定性与不确定性描述、定性与定量刻画相结合的特点。应用在一般学科领域，系统分析法就是指把要解决的问题作为一个系统，对系统要素进行综合分析，找出解决问题的可行方案的方法，它从系统的着眼点或角度去考察和研究整个客观世界，为人类认识和改造世界提供了科学的理论和方法。它的产生和发展标志着人类的科学思维由主要以“实物为中心”逐渐过渡到以“系统为中心”，是科学思维的一个划时代突破。
2，政治系统分析(A System Analysis of Politics)
政治系统论者之一的莫顿，卡普兰(Morton Kaplan)认为，分析政治现象的最好的方法就是把它看作是系统整体的组成部分，他曾说：“只有当政治活动根据活动系统来处理时，科学的政治才能发展起来”。最先使用系统方法对政治进行分析且最有影响的代表人物是美国的大卫，伊斯顿pavid Eastonl917--)，1965年他在其代表作《政治生活的系统分析》(A System Analysis of Political Life)中，运用系统理论与方法对政治生活进行分析。“科学是通过形成可以描述世界的概念人手的。……没有概念的形成，科学也无从谈起。”“在政治学发展的当前阶段，谁想把自己的一套观点标之以理论，那他就必须集中关注概念形成和革新”，因此他的政治系统分析也是从概念结构的创立开始的。他创建了一整套政治系统分析的概念结构，如政治环境中产生的要求和支持的输入、干扰和压力下的反应与输出、信息反馈、穿越政治系统边界的交换与交动等。而系统(System)、环境(environment)、反应(response)、反馈(feedback)则是伊斯顿应用的四个主要概念，这四个概念把政治生活作为一个有机系统联系起来。
在《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿主要传达了以下几层意思：第一，伊斯顿认为政治生活理所当然地是一个系统，这是无须争辩的。因为“一个社会中的政治互动构成了一个行为系统”。第二，政治系统是社会总系统的一个部分，环境会通过输入对政治系统形成干扰(disturbances)、造成压力，系统有一定的适应性的能力(通过输出)对干扰、压力作出反应，并改变或适应其所处其中的条件。第三，一个系统能在压力条件下得以维持，通过反馈而实现的信息功能不可或缺。正是系统的反馈给决策者提供了一定的信息，政治系统才能作出自动或被动的调适自身来延续其发展。
伊斯顿的政治系统分析要解决的是一切政治系统是如何设法在稳定的和变化的世界上持续下去的这一问题。而所谓政治系统的生存过程及其持续不可或缺的功能，是与其试图由以自我维持的典型反应模式相联系着的，对这些过程和反应的本质及条件的分析，是伊斯顿理论的核心问题。作为一种宏观理论，政治系统分析具有较广的适用性，它提供了研究政治的一般原理和概念工具，它适用于一般的政治系统。
政治系统分析也存在着一些明显的缺点和局限。首先，政治系统作为一种理论框架，本身还不够成熟(如对政治边界模糊、内部要素界定不清、运动过程过于简单等)；其次，到目前为止，系统分析只限于对西方国家，特别是美国政治的研究。在广大发展中国家和社会主义国家中，政治体制、政党的特性、政治集团的作用和数量、政治参与的程度与方式、大众传媒的状态等等，均与西方发达国家不同。按西方国家政治形态所建立的系统分析模式显然不能搬用；再次，系统分析是描述型理论，使政治这个有强烈阶级和价值色彩的名词变成了一个中性的系统，其价值中立色彩不能反应政治生活的本来面目。
(二)我国公共行政系统研究法及其可能性
到目前为止，我国尚没有专著来专门探讨公共行政系统分析，但事实上在没有充分的理论验证公共行政能否采用系统分析法之前，系统分析作为一种新视角或分析工具已经引入到公共行政的分析中，“行政系统”、“行政输入”、“行政输出”“行政反馈”等名词已广泛见于论文及著述当中。之所以出现这种局面，笔者个人认为主要原因还是行政学科脱胎于政治学的历史影响和行政学自身学科发育不充分的现实。另外，新公共行政学派诞生之后，民主、互动、公平、正义等政治价值成为行政学的追求和导向，行政价值又回归到政治领域中来，行政学似乎有回归母学科的态势。20世纪80年代，尽管效率的价值取向还是新公共管理的主导价值，但是新公共管理学派倡导的民主价值一直没有被抛弃，政治与行政的分野更显示出模糊性，公共行政学领域难以自立门户创建出区别于政治学独有的概念和理论框架。
那么，我国公共行政领域能否采用系统分析法？笔者认为我国已初步具备使用这一工具的条件，因而公共行政系统分析方法是可行的：第一，我国公共行政生活是个