试论县级服务型政府建设中的公民参与
摘要：公民参与是服务型政府建设的内在要求。公民参与对于县级政府而言尤为重要，它有利于促进县级服务型政府建设，形成公民与政府的良性互动。本文以浙江温岭为例，阐述了民主恳谈会中公民与政府的互动情况，总结了公民参与取得的成绩，分析了公民参与存在的制度化规范不足、代表性失衡、组织化程度不高和参与连续性不够等问题，在此基础上提出了完善公民参与的制度设计，合理选择公民代表，培育公民社会组织和强化公民后续监督等对策，以期为各地开展县级服务型政府建设提供借鉴和参考。
关 键 词：县级服务型政府；公民参与；民主恳谈会；温岭
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0001-05
收稿日期：2012-07-08
作者简介：吴玉宗（1957—），男，四川威远人，温州大学法政学院教授，硕士研究生导师，研究方向为公共管理；张鹏（1989—），男，浙江台州人，西南民族大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策分析。
基金项目：本文系教育部人文社会科学规划基金项目“沿海经济发达地区县级服务型政府建设研究——以浙江省为例”的阶段性成果，项目编号：10YJA810029。
2002年，地方政府率先提出了建设服务型政府的口号；2004年，中央政府提出了建设服务型政府的目标。这表明服务型政府的发展思路是一个从地方到中央的推动过程。但是，最终建成服务型政府还是要从中央回归到地方，尤其是要把基层的县级政府建设成为服务型政府。因为县级政府直接面对广大群众，其所作所为直接影响人民群众的根本利益。 而公民参与既有助于县级服务型政府建设，同时，服务型政府建设又能促进公民的积极参与，形成公民与政府的良性互动。本文以浙江温岭的民主恳谈会为例，探讨县级服务型政府建设中公民参与存在的问题及应对策略。
一、服务型政府与公民参与的关系
目前，学术界对服务型政府的定义尚未达成共识。虽然学者们对于服务型政府的定义在文字表达上还不尽一致，但其核心内容都是以公民为本位，鼓励公民参与，满足公民需求。笔者认为，所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。[1]而遵从民意的最佳方式就是鼓励公民参与公共政策的制定、执行和监督。因此，服务型政府从本质上说就是主张公民参与，通过与公民的互动实现有效的治理和服务。公民参与不仅是指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。[2]公民参与有利于增强政府运行的合法性，有利于凸显政府管理的公共性，是构建服务型政府的有效路径。无论是新公共行政学派还是新公共管理理论，亦或是新公共服务理论，无不强调公民参与公共决策和公共管理的重要性。以沃尔多和弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为，公共行政不仅应当以经济、高效的方式为社会提供高质量的服务，而且应当强调把社会公平作为公共行政追求的目标。而实现民主、公平，唯有公民的积极参与。以奥斯本和盖布勒为代表的新公共管理理论不仅强调在公共部门引入“企业家精神”的重要性，而且主张公共管理者要具备“顾客意识”，注重参与协作的分权模式，增加公民参与。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论更加强调公共行政要关注公共利益、公民参与以及公共服务。认为政府的职能是服务而非掌舵，政府在行动上要具有民主性，要为公民服务，公民权和公共服务比企业家精神更为重要。由此看来，当代公共行政学的主流理论都十分强调公民参与公共管理和公共决策的重要性。而且无论在理论上还是在实践中，公民参与都符合现代民主政府发展的要求。因此，建设县级服务型政府，必须拓宽公民参与渠道，培养公民的参与意识。
二、公民参与与服务型政府建设的契合点
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[3]因此，服务型政府的本质要求是融入公民参与。而公民参与能力的提高又能促进服务型政府建设。服务型政府的基本特点主要包括服务性、民主性、回应性、透明性、有限性等。而这些特性都与公民参与相一致。
（一）公民参与与服务性的契合点
服务性是服务型政府的本质和灵魂。服务型政府以尊重民意，满足公众需求为己任，以服务为核心，以服务好公众为宗旨，以为公民提供高质量的公共产品和公共服务为目标。而公民参与能使政府更好地了解民意，满足民众诉求，提供更好的服务，促使政府从管理者转变为服务者，实现政府与公民的平等对话，形成政民共治。从这一点可以看出公民参与与服务行政是相辅相承的。
（二）公民参与与民主性的契合点
从民主性上讲，服务型政府是民主政府。所谓民主政府就是人民当家作主的政府，这就要求政府在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的过程中要强化公民参与，充分尊重民意。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府政策的制定和执行。如果没有公民广泛的民主参与，就不可能实现建设民主政府的目标。
（三）公民参与与回应性的契合点
回应性是指政府在公共管理中能够准确地反映公民的意愿和偏好，所提供的公共产品和服务能够符合公民的要求，政府能对公民反映的问题做出及时有效的回应。公民参与有助于影响政府决策，增强政府的回应性。如果公民缺乏参与的积极性，那么政府就可能忽视民意，也很难做出亲民的举措，从而陷入恶性循环状态。
（四）公民参与与透明性的契合点
透明政府是指政府制定的公共政策，处理公共事务的各项举措，除涉及国家机密外，均应向社会公开，给公民更多的知情权和监督权，增加政府信息公开度和公民参与度。透明政府有助于提升公民参与的有效性，同时公民参与也会进一步促使政府制定的公共政策更加透明化、公开化，最终实现公民参与与服务型政府建设的良性循环。