行政忠诚：规制公共政策失灵的一种有效路径
［摘要］转轨期价值观裂变，制度与体制不健全，规制政策失灵显得尤为艰辛。本文试图从伦理学视角，强化行政忠诚理念，疏通政策主体的价值通道来对其规制。由此，调适利益尺度，强化责任意识，激发创新思维，夯实合法性基础，能有力地规制政策失灵现象。
［关键词］行政忠诚；政策主体；政策失灵；忠诚度
［中图分类号］Ｄ523.31［文献标识码］Ａ ［文章编号］1672－2426（2007）06－0007－03
政策失灵是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响”。[1]转轨期价值观裂变，制度与体制不健全，政策失灵时有发生，严重地影响和谐社会的构建。我们往往从政策的科学化、民主化、法制化加以规制，而忽略价值导向和忠诚理念的作用，忽视疏通政策主体的自律渠道。本文试图从伦理学视角，强化行政忠诚理念，疏通政策主体的价值通道来对其规制。
一、行政忠诚内涵探析
无论是儒家文化绵延的中国，还是极具理性精神的西方，忠诚都体现了无穷的魅力。在我国古代，忠诚内涵也被不断地发展和演绎。从孔子强调忠诚双方同时同质同量的交付、依赖和依靠的人际对等性与权力双方都担负责任和义务的政治对应性，到孟子“性善说”为基础的不尽忠就会遭到报应的政治对等性，到荀子强调“人驭己，己如此”的政治强控的单向度的忠诚关系，到董仲舒的人际尊卑性和君臣等级性的历史演变。这种董氏忠诚合乎统治者所需，且又具实际可操作性，终于成为了几千年封建社会士大夫从政的指导思想。[2]现代行政领域里的忠诚是指依法对国家事务、社会事务、机构内部事务进行一系列直接具体组织和管理活动的服务型过程。包含忠于组织、忠于事业、忠于国家、忠于人民、忠于法律和良知，是以为人民服务为宗旨的忠诚，强调国家和人民的利益高于一切。它是国家和行政人员之间的“心理契约”，是行政伦理道德义务。它要求行政人员在履行职责时，做到忠于职守、勤勉尽责、清正廉洁、公道正派。当然，忠诚不仅仅是行为上的服从和尽责，更是精神情感上对上级和组织的一种尊重、崇敬乃至信念。应该说，这种尊崇的道德情感是忠诚的灵魂，是作为忠诚表现的服从和尽责行为的内在动力和内在依据。[3]它是行政人员自我发展的需要，是政策有效运作的保障，更是人民利益最大化实现的必备前提。
二、行政忠诚对公共政策失灵的规制作用
1．行政忠诚能够调适利益尺度，规制价值观和利益观扭曲、异化导致的政策失灵
从某种意思上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价值判断或价值观为基础。拉斯韦尔在《政策方向》一文中指出，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当程度上需要澄清政策中的价值目标。[4]而这种价值的判断和选择，主要是政策主体对政策本身的选择和政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。在价值的选择和判断中，作为行政人员的政策主体就可能出现以权谋私、假公济私、权钱交易的腐败现象。约翰•穆勒的“经济人”假设理论指出，人“在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为更好地满足自己的偏好的行为”[5]。基于这种假设理论，一些管理学家提出了政府执行主体的唯利性，如丹尼斯C•穆勒就说过，“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。[6]这种“经济人”假设理论，否定了一心为公的“公共人”假设，指出行政人员在追求社会利益的同时也在追求自身的利益。当过分地追求自己的利益时，其价值观就会发生扭曲、异化，就会出现腐败现象而导致政策失灵。正如张金马所说:“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行;受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。”[7]而在政策的制定、执行、监督、评估整个运行中，都存在价值的选择和判断，执行者在利益的诱惑之下，价值观就可能会发生扭曲和异化，可能谋取私利而导致执行不力。一些地方政府为了地方局部利益，就可能对上级政策进行歪曲、篡改、肢解、抵触和破坏执行等，从而产生上有政策下有对策的现象，严重地影响政策的执行效果，极易导致政策失灵。这种政策主体利益观的扭曲、异化，正是其价值观扭曲异化的体现，正是他们忠诚义务理念淡化、丧失或错误的结果。在转轨期，特别是在市场经济的冲击下，物欲横流，拜金主义盛行，只有强化这种忠诚的理念并用它来纠正扭曲的价值观、利益观，调适利益尺度，才能使行政人员在追求个人合理利益时，更注重社会利益，使二者趋向平衡、协调。甚或，使自我利益向集体利益倾斜、转化，使集体利益渐趋最大化，使政策主体渐趋成为“公共人”。这样才能规制价值观、利益观扭曲所导致的政策失灵现象。
2．行政忠诚能够强化责任意识，规制执行力匮乏导致的政策失灵
从纵向的委托代理理论看，现代行政关系是一种委托代理关系。从公民到民意代表机构到政府，从中央政府到基层政府到行政人员等，形成了一个多层次，多方面的委托代理关系。在这样的关系中，委托人授予代理人权力和报酬，代理人为委托人办事。而办事的效率和力度如何，却缺少制度的硬性规定，很大一部分取决于代理人对政策的责任心和态度。美国行政学家艾伦•C•艾萨克指出，在行政学领域，态度是“一个以赞同或反对的方式评价他周围世界的某些方面的行政人员现存倾向，也即，态度是指赞成或不赞成，喜欢或不喜欢一些社会事物和自然事物的现存倾向”。[8]行政人员的态度是指对政策的情感判断，有积极进取的执行态度和消极不作为的执行态度。具有积极的态度的人就会积极进取，迎难而上;而具有消极态度的人就会缺乏责任心，畏缩不前，遇难而退，敷衍了事，从而出现执行力匮乏或延误时机所导致的政策失灵现象。可见，作为代理人的行政人员只有重视德性的修炼，增强其行为自主性，服从于上级权力主体，以忠诚理念来扭转自己的消极态度、强化责任心，尽责尽力为委托人服务，进而优化和提升执行力，这样才能规避执行力缺失所导致的政策失灵现象。从横向组织关系看，即政府部门与部门之间，地方政府之间，它们虽处于极具理性的官僚制组织之中，处于众多的制度规范之下，然而，与纵向关系比，它们之间由于没有严格的绩效考核制度，没有严格的制约关系，就会忽视对国家、法律、人民、良知的忠诚，就会失去责任意识而出现敷衍了事或互相推诿、扯皮、事不关己高高挂起等现象，从而导致政策失灵。此时，只有行政人员从宏观角度，强化忠诚意识，不仅忠于上级组织，更应忠诚于国家、法律、人民及自己的行政良知。这样才能产生整体观、系统观，增进组织之间的协调性、和谐性和行政人员的责任心，从而强化各自的执行力。可见，行政忠诚不仅能润滑纵向政府组织间的关系，更能弥补横向政府组织之间的制度失范的弊端，从而强化责任意识避免执行力不足导致的政策失灵。
3．行政忠诚能够激发创新意识，规制资源匮乏、环境失衡导致的政策失灵
公共政策能有效运行与资源和环境因素密不可分。政策资源有财力资源、人力资源、信息资源和权威资源。财力资源和人力资源是政策执行的物质基础，信息资源是政策执行的必要条件，权威资源是政策执行的根本保证。政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。它有自然环境和社会环境，它对公共政策有着更为直接而重要的影响。充足的资源和有利的环境能有利于政策的实施，反之，资源匮乏、环境恶劣，再好的政策也可能无法贯彻实施而导致失灵。而客观事实上，在政策执行时人财物匮乏、自然环境恶劣、民心不齐等现象都可能大量存在。一些地方政府往往实行不科学的强硬、过激的措施，导致官民对抗，甚或严重的暴力事件，使该政策偏离了原定目标，导致政策失灵。在这种资源匮乏、环境不利的情况下，倘若政策执行主体时时本着一颗忠于组织、忠于事业、忠于宪法、忠于人民和自己的行政良知的心，他们就不会视人民的窘境而不见去采取过激的行为，就会有一种积极为民的心理状态，就能激发他们的强烈责任感、使命感和感召力，甚或产生创造性的思维火花，创造出合理而有效的方法和措施，将政策的原则性和灵活性有机结合，科学合理地解决问题，甚或，能将阻力化为动力，不利条件化为有利条件，从而规制资源匮乏、环境失衡导致的政策失灵。