公共服务型政府视角下的我国政府自身建设研究
摘要：要建立公共服务型政府，我国政府所面临的重要任务可归纳为以下四个方面：政府组织再造，提高服务能力；推动公共服务理念的合法化，实现监督机制创新；激发顾客服务需求，建构公共服务的动力机制；培育合作伙伴，拓展第三部门与其他社会组织的公共参与领域。
关键词：服务型政府；政府模式；政府责任；政府治理
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2008)01-0047-04
一、中国公共服务型政府建设：传统公共行政的内在取向
自从中国政府强调“服务”概念，并把“服务型政府”作为自己未来建设目标之后，学术界便探讨了中国服务型政府建设的方向、路径与战略等诸多方面，形成了大量关于服务型政府建设的研究成果，为中国服务型政府建设提供了理论参考。但是，中国学术界与实务界所指的服务型政府与西方公共服务型政府从理念、机制与系络(context)等方面仍然有着本质的差别，从一些学者的论述中可见一斑。迟福林教授指出：“公共服务型政府的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”。这一概念把公共产品与公共服务与政府管理相互联系，突出了政府管理的公共性质，但核心仍是强调中国公共服务型政府是一种政府治理的制度安排，与西方公共服务理论所指之内涵相去甚远。这种把中国服务型政府建设视为自身建设的认知具有相当的普遍性，如中国行政学会课题组指出：“服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。服务型政府的本质是社会本位、民本位。政府职能定位的依据是社会和公民的需要。”其中无论是社会本位还是民本位，从整个公共产品生产与供给系统来看，仍然是一种政府作为唯一主体的政府模式。该课题组总结的公共服务型政府的五大特征，与马克思·韦伯对理想型科层制认识的核心相差无多。无论从公共组织架构，还是从公共产品生产与服务的机制来看，学术界所认定的中国服务型政府仍然属于内在导向的对政府组织自我能力的提升范畴。
如果从西方公共行政发展的历程来看，其经历了传统公共行政、公共管理与公共服务三种范式，从实务层面而言，同样也历经了三种政府模式，即政府模式也从传统的政府内在导向的自我能力提升，到依托于市场机制、借助价格调节公共产品的生产，在与NPO的竞争中完成社会公共产品与公共服务的供给职能，再进一步发展成为以信任为核心、多元整合的公共服务型政府建设，这三种范式的转变，其实是由内在取向转向外在取向，最后形成整合形态的过程。
与此相比较，我国的公共服务型政府的建设其实是传统公共行政(行政管理)范式之下对政府自我行政体制改革的纵深化发展。简而言之，我国借用了西方公共行政学的第三个发展阶段的核心概念“服务型政府”或“公共服务型政府”，但并非是遵循西方公共服务型政府建设的结构与机制。学术界对此应保持足够的清醒，必须充分认清我国公共服务型政府建设与西方公共服务型政府的差异，明确我国的公共服务型政府建设其实质是提高中国各级政府服务能力的过程，仍然是传统公共行政所描述的内在取向而非外在取向。此阶段政府建设的重点不是引入市场机制去增加政府提供公共产品过程中的竞争力，而是“确认困境，迎对挑战。规范发展”的问题，这很难与有些学者所指称的“这是一种政府模式的转变”相联系。只有这样，才能够充分认识新时期中国政府所面临的巨大挑战与重大任务。
二、当前中国政府的核心任务：打造规范型政府
我国政府建设是一个系统工程，尤其是法治化的任务仍很艰巨。经常见诸于媒体的政府行为不当或政府行为与国家法律法规明显相违背的现象，是政府法治化程度不高的表征。法治化、决策科学化、政府机构设置合理化等均是政府能够更好提供公共产品的基础，所以。重新审视中国政府所处环境，对政府存在的诸如不能依法行政、官僚主义与文山会海等老问题进行整肃，建设规范型政府，这应当是新时期政府建设的核心，同样也是能够更好地为人民服务的基础所在。
从学术界的流行语言和时尚范式来看，法治政府或规范型政府的提法已经是老调重弹，但如果从实践考察，政府公共权力的行使并未被有效规范，还存在着人治大于法治、部门主义、隐性腐败等问题，这些仍然是社会关注的焦点。政府自身存在的组织建构、文化再造与监督缺乏问题，并未因学术界的研究兴致转向“服务型政府”而有所减少。按照公共行政学的三个范式考察，我国的公共服务型政府是政府理念与政府自我职责的认定，而非是政府模式的转化。“服务型政府”的提出虽然反应了中国政府公共理性的张扬，对于具体的政府建设而言，这有可能掩盖了最为核心的问题。“服务型政府”是一种发展方向，或者是一种先进的政府模式，如果一个政府仍未完成规范型政府或法治型政府的转变，“服务”就更是空中楼阁，因此，在逻辑上服务型政府目标必须依托于政府法治化、规范化、民主化、公民化的基础。
中国共产党对执政能力问题已经有了足够的重视，但从政府组织来看，政府的能力仍然存在着不少局限。规范型政府(基础是法治化)是服务型政府的基础，服务型政府模式必然是由规范型政府发展而来的。究其实质，服务型政府只有在政府自身能力得到充分发展，其组织效能已经基本到了难以再依赖本组织进行自我超越的界限时，才会发育完成。此时，规范型政府组织已经暴露出自身无法克服的缺陷与弱点，必然需要新政府模式的产生。中国现实的政府组织仍然存在着诸多人员、组织与文化层面的弱点，其规范性仍亟待加强。所以。在政府组织还未有效整合与充分发挥能力的阶段，如果集中有限的力量去建设服务型政府，其服务能力便会大打折扣，而服务行为也因为规范不足侵害到公众利益。可以说。如果不重视基础建设，所损害的不仅是政府组织，还有公共服务型政府这一政府模式的合法性。尤其是在当前全球化竞争加剧，国内阶层冲突、行业冲突、民族冲突等问题仍然存在，“服务”仍然是未来的职能要求。在有限的人力、财力、物力与智力的约束下，是聚焦于规范型政府的建设，以规范促进政府组织的服务功能，还是直接诉求于公共服务型政府这一范式的建设，是仁者见仁的问题。但“无法治便无服务”、“无责任便无服务”、“无规范亦无服务”当是一种常识。因此论者以为，当前政府面临的自我发展的重大任务，是法治化与规范化的问题，而不是服务的问题；是增加政府服务能力的问题，而不是政府模式转变的问题；是正视缺陷、解决问题的问题，而非基础具备、创新建构的问题。
再造法治政府，全方位规范政府行为，将是我国政府建设的重要内容。一般而言，政府法治化建设包括依法授权、依法问责与依法行政等诸多层面，其核心在于行政立