论我国服务型政府建设中的公民参与机制
摘要：近年来，我国服务型政府建设的进程和质量逐步提高。本文认为，服务型政府最重要也最关键的职能就是通过公共政策提供公民满意的公共产品和服务，而这一目标的实现离不开政府优质的政策供给和公民的有效参与。本文紧紧围绕服务型政府与公民参与这两者的密切关系，以“政策过程理论模型”为视角，论述现阶段我国服务型政府建设中公民参与政策过程的现状并进行原因分析，继而提出完善公民参与服务型政府建设的对策建议。
关键词：服务型政府；公民参与；政策过程；公共利益
党的十八大三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标。笔者认为，在社会利益需求多元化的现实背景下，不妨将“加强政府行政中的公民参与”作为这一目标的出发点。下面以“政策过程理论模型”为角度，即从政策问题确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策监督等过程分析公民高效参与服务型政府建设的方法。
1.服务型政府与公民参与的关系
1.1服务型政府与公民参与的内涵一致性。所谓“服务型政府”是在对以往的统治型或管理型政府的批评反思后提出的一种新型政府理念，在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序和民主原则组建起来的为人民服务并承担责任的政府[1]。它强调“为民服务”和“公民本位”意识。
“公民参与”主要指公民为实现或维护自身利益，参与或影响政府决策制定和执行的行为[2]。公民参与理论也是对以往的管制型政府下公民漠视的批判，它突出的是“公民权利”和“公民精神”。
因此，从一定程度上说，服务型政府和公民参与的内涵有异曲同工之妙，服务型政府强调的就是政府和公民的良性互动，积极有效的公民参与必将推动服务型政府的发展。
1.2服务型政府与公民参与的理论基础的相关性。服务型政府是公共行政学不断发展和各国政府改革实践的产物，它是伴随着新公共理论、治理理论、新公共服务理论的兴起而产生的。尤其是新公共管理理论中强调的“顾客意识”和“政府部门私营化”、治理理论强调的“治理主体多元化、治理方式多元化”及新公共服务理论强调的“公共利益”、“公民优先”、和“政府责任”对服务型政府的构建产生重要影响[3]。
公民参与的理论渊源可以追溯到政治学中的参与式民主理论，它认为国家民主政治的实现很大程度上取决于公民的有效参与；同时社会资本理论强调的社会层面中的公民精神培育与社会自治有力推动了公民参与的发展。
从以上论述中两者的理论基础都着重强调“公民权利本位”和“公共利益至上”的原则，这为两者关系的深化就有了更深厚理论支持。
1.3服务型政府与公民参与的价值选择的相似性。服务型政府的关键职能是要向公民输送公共利益，回应公民诉求，这也是其公共政策过程的出发点和归宿点，当然，在其过程中，不仅要强调高效率和高质量，更应追求民主、自由、公平等价值。公民参与是公民为实现自身利益对政府政策的一种影响方式，核心的价值选择就是民主和自由。可以看出两者的价值都是回归到公平民主上。
2.服务型政府构建中公民参与政策过程的现状及原因分析
政策过程的公民参与是指为实现或维护社会公共利益，公民通过各种合法合理的方式或渠道参与或影响政府的政策议程设立、政策制定、政策执行等相关政策过程。随着政府职能的逐渐转变和公民参政意识的提高，服务型政府建设中公民参与公共政策的数量和质量有了很大提高，但现状仍不尽如人意，具体表现在：
2.1公民参与政策制定的意识薄弱。公共政策是政府对社会资源或价值的权威性分配，它代表公共利益的实现和维护。政府制定公共政策的第一个环节就是政策议程的建立，在此之前，政府要从当时众多的社会问题中经一定的程序和原则筛选出一些政策问题，并对此进行充分讨论酝酿，最终决定事关当地重大公共利益的社会问题进入政策议程。所以，有的公民基于自身利益考量而对政府提出的诉求是进入不了政策议程的，再加之由于受“官本位”和“无知是福”等传统观念等诸多因素的制约，部分公民出现“用脚投票”式的被动式和无理性参与。
2.2公民参与公共政策的实际效果不高。公民政治意识和素质不高、政府信息不透明、传统自上而下的公共政策决策体制、公民社会发育不完全，公民参与缺乏自身组织的机制、公民政治参与的法律制度不健全，缺乏规范性的政策参与渠道等因素成为制约我国公民参与政策制定的最大障碍，在这种情况下，即使有参与意识，也不能很好的反映出自己的意愿。
2.3公民参与政策的执行和评估的不足。政策方案经制定、评估和选择后就要付诸实施，在政策信息的不对等、参与群体的集体非理性、强势集团操纵政策过程、政策执行者对政策执行的自由裁量权影响下，公民参与政策执行和监督的力度不足。我国传统的行政体制和“唯GDP论”的单一政策评估体系决定了政府政策绩效评估的主体一般是该政府上级，服务型政府倡导下的公民满意度调查和政府官员问责制等方式往往流于形式。
3.完善公民参与服务型政府政策过程的对策建议
3.1完善政策制定过程中的公民参与。政策制定过程包含问题界定、议程设置、方案规划和合法化、方案抉择等过程。公民参与政策过程的不足很大程度上归因于参与渠道的不足，在议程设立时，政府应完善民主座谈会、干部走访、听证会等相关民意表达渠道，积极地“问需于民”和“问情于民”，将一些公共性的、对社会影响巨大的问题列为公共议题；同时政府应完善信息公开制度，并加强人大代表和政协代表和民众的联系，使政府和公民处于信息对等的友好互动状态。政府在制定政策方案时，应按照科学化和民主化原则，遵循方案拟定-方案评估-方案选择-民主听证、民意调查-方案完善等程序。
3.2完善政策执行过程中的公民参与。公共政策执行是一个包括宣传动员、资源调动、任务分配、组织沟通、评估监督的系统过程。服务型政府倡导公民要有主人翁精神，公共政策执行中的公民政治参与要求公民参与政策执行计划、沟通、监督、评估等基本过程之中，以人事行政参与、行政合同参与、社区自治参与和政务公开参与为实现途径，确保公共政策执行民主化的真正实现和公民政治参与的具体落实。近年来，一种新型的公共政策执行模式—公共对话式政策执行日趋成熟。我国政府应充分吸纳该种模式的优点即更加强调政策主客体在政策执行过程中的互动、交流和对话，以体现政策活动者之间的对等地位，同时摒弃以往政府中的官僚作风和人治色彩，结合我国政府改革和政策实践，形成我国特色的政策执行模式。
3.3完善政策评估过程中的公民参与。政策评估是政策专家等相关主体通过科学方法和评估标准对政策执行效果进行评价的过程。公民参与政策评估过程实际上是一个利益整合和提升政策合法性的过程，同时也是提高政府绩效的有力措施。就目前来看，南京的万人评政府、兰州的第三方绩效评估等都是公民参与政策评估的典型案例。政府应高度重视公民在政策评估中的作用，将公民的评价意见应及时答复，同时应完善公民满意度调查内容方法、有效引导公民的网络评估。
3.4完善政策监控过程中的公民参与。政策监控主要是在实际政策执行过程中，按照政策目标来对照实际政策运行是否符合政策目标的标准，并适时做出监督和控制。政策监控不应只是政策主体或其上级的职责，作为政策接受者的公民应加强政策监督。政府应加强信息公开和政策动态公布，公民可以通过论坛发帖、微博直播和微信扩散等方式来监控政府的公共政策。
公民参与服务型政府的建设是一个渐进的过程，尤其是在涉及公共利益分配的公共政策领域，政府应在自身职能不断转变的条件下，从信息公开、制度搭建、渠道拓宽、教育舆论等方面推动政策各过程中的公民参与。只有这样，服务型政府的目标才会早日实现。（作者单位：延安大学经济与管理学院）
参考文献：
[1]刘星.服务型政府：理论反思与制度创新[M].北京：中国政法大学出版社，2006：40-41.
[2]郭小聪，代凯.近十年国内公民参与研究述评[J].学术研究，2013（6）.
[3]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007：320-325.