乡镇的财政困境、原因、后果及对策
作者简介：孙铭（1956- ），男，江苏无锡人，中共江苏省委党校党史党建教研部教授，主要研究方向为党的建设、农村基层党组织建设。
摘 要：种种历史和现实原因导致乡镇特别是欠发达乡镇财政困难重重，自1994年实行的分税制及2006年取消农业税是乡镇财政被削弱的最主要原因。削弱乡镇财政给农村各项事业的发展及农村基层党政组织的运转和建设带来极大的困难，应改革目前不合理的财税分成体制，采取多种有效措施化解乡镇债务。
关键词：债务；分税制；农业税；严重后果；对策
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）01-0058-04
目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观，种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重，农村各项事业发展极为困难，本文试分析这种状况及原因，并提出相应的对策。
一、乡镇的财政困境及原因
一是历史原因造成乡镇债台高筑。由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题（如吃喝乱支乱用）或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务（农民不肯缴，乡镇为农民垫付，称为“尾欠”）等，乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务，欠了各种基础设施的工程款，且债务越来越重，像雨天驮稻草——越驮越重。如今，每个行政村欠债一般少则几十万，多则几百万、上千万。造成村级债务的原因很多，如村级基础设施建设、接待上级的开销等。再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下，为了完成上级布置的“为民做好事”的任务，就以个人的名义去贷款，虽然约定由村集体还，但村集体实际无力偿还，只能对债务采取拖的办法。村里拖，债权人就找到乡镇政府，要求乡镇政府还，而乡镇也无能为力。致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任，甚至走上上访要债的路子，成为社会不稳定的因素。
二是分税制导致乡镇收入减少。自1994年国家实行分税制后，中央加大了财政集中度，主体税收上划中央，即大部分税收已归中央所有，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时，地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度，办法是尽可能多地从基层财政抽取资金，将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是，所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面。每年乡镇财政分成，中央和地方拿大头；税收超额的部分，中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多，乡镇所剩无几。收上去的钱，上面想返还就返还，不想返还就不返还。乡镇辛辛苦苦办个企业，税都给上面收走了，许多招的商、办的企业，干的都是吃亏的事。如搞经济建设，在土地上花的成本就相当高，很多乡镇负债就是建工业园区造成的，而老板一旦企业建成了，想着法子不缴或少缴税。正所谓：利润的全部是老板的，税收的大头是国家的，打工的收入是外地的，而土地、环境的损失是当地的，本地也没落什么好处。如，上缴100万国税，返还给乡镇的只有3-5万，而乡镇为这100万要在土地配套等方面投多少钱？！所以，一些乡镇领导说，好与不好，关键在留下多少。一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊，钱都给上面收走了，我们一根根肋骨都露出来了！
财力适度向上集中，中央适度宏观调控是必须的。因为上层有那么多人要供养，还要搞投资，搞国防等。问题是，财力向上集中的同时，公共设施建设（如，道路建设、环境整治、改水改厕等惠民工程）、公共服务、义务教育、养老保险（“新农保”）、新型农村合作医疗（“新农合”），还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放，经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化。这些责任、任务和指标，要求乡镇投入大量的资金，很多是“上级请客，乡镇埋单”，还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上，即投在“配套资金”上（这特别不利于欠发达乡镇的发展）；乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支，还有招待费、小汽车费、书报费、电话费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出。加之近年来要求乡镇投入巨大财力发展工业集中区，致使乡镇财政越来越捉襟见肘。在乡镇财权不断下降的同时，刚性的事权却在不断增加，乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称，有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾，正所谓的“财权一级一级往上收，事权一级一级往下放”，乡镇苦不堪言，“巧妇难为无米之炊”。对于目前财政拮据的乡镇来说，国民义务教育也是一项相当沉重的负担，这类乡镇财政收入的70%-80%都投到了教师工资的发放上。
可见，近年来乡镇财政普遍吃紧，主要是由中央和省市加强财政集中度引起的，是不合理的财税体制造成的。
三是取消农业税造成乡镇财源枯竭。从2006年1月1日起，在全国范围内全面取消农业税。这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说，尤如雪上加霜，这实际是自1994年中央实行分税制、将乡镇收入的大部分上划后，对乡镇财政的又一次伤筋动骨的动作！取消农业税后，虽然不再征收“三提五统”、“农业特产税”、“屠宰税”等，有效地堵住了“三乱”之源，减轻了农民的负担，减少或缓和了农村党群、干群矛盾，使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来，能集中精力谋划农村经济社会的发展，但也使大多数以农业税为主、缺乏支柱财源、工商税收占财政收入比重很小的乡镇，在资金没有新的来源的情况下，财源更加萎缩、枯竭，即可支配收入较过去大大减少。取消农业税，连同向农民收费、集资、摊派的口子也扎住了，而乡镇支出经费的口径依旧，还是有那么多的人要供养，那么多的事要办，完成上级部置任务所需的资金投入也并没有减少，并且，除了负担正常的人员工资和办公经费外，还要负担工资上涨、病退及病故补助等，支出有增无减，这自然使乡镇在保工资、保运转方面面临更大的压力。
现在乡镇一级机构内各种各样的人员都有，有公务员性质的，有自收自支的，还有其他性质的。这些人员的工资除少数由县财政统一打卡发放外，其余人员的工资要靠乡镇通过争资（争取资金）和创收来解决，即使县财政打卡人员县里也只保证他们的基本工资，其补贴、奖金等其它福利待遇还得由乡镇解决。财政困难的乡镇经常拖欠干部、教师、离退休人员的工资，而且不能足额发还，更引起这部分人的不满；对农村特困户等弱势群体的救助等，也无力解决。但从来没有哪个上级过问这些事、帮助乡镇解决这些困难。
国家的财政转移支付数额也相当有限，目前一般下拨每个行政村5-7万元左右，远远不能弥补农村税费改革对农业型乡镇所造成的财力缺口。这笔资金主要用在村干部工资、村办公经费和五保户供养上，已顾及不到乡村的社会公益事业建设，致使村里的公益事业日渐萎缩、设施严重老化。而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定或办法来解决农村公益事业的发展，由于标准低、筹资数额小，与实际需求相差甚远；并且“一事一议”具体操作难、落实更难，正所谓“事难议，议难成，成难办”。因而取消农业税以后，一些贫困地区的农业型乡村在兴办公益事业、改善农民的生产、生活条件方面更加困难，再难以为民办出几件像样的实事！在有的地方，转移支付最大的受益者只是市县，雁过拔毛，路损严重，到底下就成了“沧海一粟”了。有的到达农村后，使用率也极其低下，被挪作他用，甚至莫名流失，农民空担其名，得不到利益。