我国政府政务公开的实现机制研究
摘要:政务公开是建设服务型政府的基础,是实现行政法治、行政民主的前提。本文从行政学视角、以四川省巴中市白庙乡为例,分析了目前我国基层政府政务公开中存在的问题。在此基础上,提出了建立上下互动机制、健全法律制度保障、完善监督体系、培育公民社会等政府政务公开完善途径。
关键词:政务公开;实现机制;白庙乡;财务公开
中图分类号:D 035.1文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)04-0089-03
2008年5月,在“公共预算观察志愿者”这一民间组织的推动下,深圳市人民政府首次向普通公民公开财政预算;2009年10月,基于该组织的申请,广州市人民政府向社会公开了114个行政部门2009年的财政预算;2010年3月,政府财政公开成为两会焦点,全国人大常委会预算工委主任高强在两会新闻中心表示,“全国人大今年强力推进预算公开,要求经过人大批准的政府预算,都要公开。” 政府财务公开的动力由依靠民间外力转向政府与社会二者合力推动。 两会过后,国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、科技部等中央部委相继在各自官方网站上公开了“2010年部门预算”。2010年3月,四川省巴中市巴州区白庙乡政府在网上公示了2010年1月份及2月份的公务开支明细表,白庙乡政府由此获得了“中国第一全裸乡政府”的称号。本文以四川省白庙乡财务公开为例,对我国政府政务公开的实现机制进行了一定的思考,希望对热心于此问题研究的同志们能够有所启迪。
一、行政学视角下的政务公开
政务公开是现代行政的基础和前提,是我国政府由管制型向服务型转变的必然要求。它不仅是建设透明政府的必要条件,也是政府问责的基础、依法行政的前提和实现行政高效的助推器。政务公开的实质是让公共权力在阳光下运作,避免由暗箱操作滋生腐败。政府的“人事”和“财务”历来是政府管理的核心秘密。随着我国干部人事制度改革的发展,政府的“人事”已不再是“国家秘密”,选拔干部需要得到人民群众的公认。但是政府财务信息仍然作为“国家秘密”,没有普遍公开。政府的收入主要来源于税收,作为政府收入提供者的纳税人完全有权利了解政府的财务情况。“公仆”向“主人”報告财务状况并接受监督是天经地义的事。政务公开程度是一个社会民主程度的反映。19世纪法国学者托克维尔的“以社会制约权力”理论指出,社会制约权力的关键在于社会直接拥有的资源多少。社会资源越多,社会成员对国家的依附性就越小,享有的自由度就越大,从而社会制约国家权力的力量就越大。以社会制约权力的缺陷在于,一旦双方信息不对称,政府拥有信息多而社会拥有信息少,社会对权力的制约就将显得苍白无力。政务公开取决于社会民主发展,也促进着民主的进步。政府政务公开减少了社会与政府之间的信息不对称,将宪法中属于人民的“一切权力”进一步交还给人民,能够进一步发挥社会制约政府权力的作用,有利于建构有限政府、服务型政府。
二、白庙乡经验及公开困境
2010年3月12日,四川省巴中市巴州区白庙乡在政府网站上公示了2010年1月份及2月份的公务开支明细表,由此获得了“中国第一全裸乡政府”的称号。网上公布的白庙乡政府经费支出项目详细、内容翔实,从上级部门考察招待费、在职人员工资收入到1.5元的会议信纸费,都一一公开了其发生时间、消费地点、事由、总经办人、审批人、安排人等具体内容。2009年10月份广州市政府财政预算公开中备受质疑的“三公消费”,在白庙乡政府此次公布的《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》、《白庙乡政府机关2010年1月业务费开支公示栏》等多份表格和财务运作情况说明中得到了彻底公开。为防止网上公示的财政内容与政府实际花费不符合的情况发生,白庙乡政府在财务报销中对此作出了限制:只有接受了公示并经纪委书记签字的开支才能报销。这样一来, 政府部门做假账的行为就得到了有效监督。在此之前,2010年1月24日,该乡还召开了一次民主议事会,来自全乡社会各阶层的72位代表讨论了乡政府2010年财政预算草案,票决出了2010年群众急盼兴办的乡道路硬化、农网改造、农村安全饮水三项公益事业。社会各阶层代表票选政府资金用途,使白庙乡群众对政府财务不仅有了知情权,还有了决策权。白庙乡政府公业务费公开由此成为继广州市政府财政预算公开后,我国政府政务公开的又一里程碑[1][2]。
白庙乡政府财务公开作为中国首例政府“全裸”公开,为继续在全国范围内推进和完善政府政务公开提供了实践经验。从中我们也可以看到我国基层政府政务公开实践中存在的现实问题。
(一)两难困境
在白庙乡政府2010年一月份的财务公示中,上级机关招待费用为5425元,占总开支的65%以上。招待上级机关的支出增加了基层政府财政压力的同时,也使基层政府陷入了财务公开的困境。财务公开要求政府必须将每一分钱的去向告知群众、接受群众监督。沉重的招待费用不公开则违背政府财务公开的基本要求,公开则容易得罪上级政府,基层政府由此陷入了两难境地。
(二)渠道问题
白庙乡政府的财务公开很好地运用了互联网平台,但能够通过互联网获取信息的基层群众并不多。“世界互联网项目”(The World Internet Project)最新调查报告显示,在其重点研究的10个国家和地区中,仅有5个国家和地区网民数量比率超过了总人口的50%,仅有3个国家和地区网民数量比率超过了60%,分别为瑞典(80%)、美国(78%)和中国澳门(61%)[3]。尽管中国网民的数量增长迅速,但在总人口中的比率仍然较低[4]。因此,利用互联网这个渠道,在信息公布的范围方面具有一定的局限性,基层政府财务公开需要建立一个更加务实、更加有效的平台。
(三)经费问题
白庙乡政府首次财务公开是通过政府网站发布信息,主要成本是人工费用,基层政府暂且能够负担。当政务公开成为常态,信息公布渠道拓宽,人工成本增加,甚至需要政府建立一个有效的政务公开服务平台时,单靠基层财政则难以维系。公众的确是政务公开的受益人,但知情权、参政权属于公众的基本权利,为维护基本权利而产生的政务公开也不应该向公众收取费用。从长远角度看,经费问题将可能成为制约政务公开的因素。
三、对政务公开实现机制的几点思考
温家宝总理在2010年政府工作报告中提到,“创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。”政务公开是人民批评政府、监督政府的前提和依据,完善政府政务公开是建设服务型政府、走向现代行政的必然要求。
(一) 公开原则
政务公开原则是政府公开政务过程中所应秉持的基本规范和内在精神。政务公开首先要求政府及时发布准确信息,只有信息及时才能保证监督及时,只有信息准确,才能确保监督有效。其次要求政务公开遵循便民原则,根据公开的内容、对象确定公开方式。例如,向社会公开的内容可以通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会媒体进行公开;向相关群众公开的内容应主要通过设立办公大厅、印发办事指南、设置公开栏、咨询服务台等形式进行公开;向单个对象公开的内容则应采用通报、信函、回访等形式进行公开;向机关内部人员公开的内容,则可采用通报会、文件、谈话、专栏等形式进行公开。总之,政务公开方式的确定应依据便民原则灵活选择。再次,政府政务公开必须讲求经济原则,在保证公众知情权的情况下,运用成本-效益分析,选择经济有效的公开方式,能够节约行政成本[5]。