整体性治理理论视角下
摘 要：浙江省“最多跑一次”改革，是浙江省推进政府“放管服”改革、提振市场活力、提升群众满意度和获得感的一次成功的探索和实践。浙江省“最多跑一次”改革纠正了过去我国政府中心主义的行动逻辑，把人民群众作为改革过程、改革成效、改革体验的评价主体，这是改革得以实质性推进、市场得以良好运行的重要经验之一。改革适应了大数据时代的潮流，把“互联网+”技术广泛应用作为改革的必要条件，进而推进不同区域、不同层级和不同部门之间的数据融通共享，提升了政府服务标准化的水平，提高了行政办事效率，规范了权力运行，降低了行政体制运行成本，形成了整体性政府的改革模式。
关键词：整体性治理理论“最多跑一次”改革 简政放权 “互联网+”
基金项目：此文是服务国家特殊需求博士人才培养项目（学位【2012】40号）建设成果。
整体性治理理论起源于上世纪九十年代的英国，由当代英国著名的行政学家佩里·希克斯首次提出，旨在通过互联网深入应用，实现数据共享，突出市民社会权力，建立起多元共建、过程共治、成果共享的合作互动治理体制。当时托尼·布莱尔执政的英国工党政府迅速采纳了整体性治理理论，作为英国政府改革施政的总纲加以推进，并在此基础上，进一步提出了协同政府的概念。1999年，英国政府更是提出要实施整体政府改革十年规划，彻底提升治理效能。在整体性治理理论影响下，全球许多国家开始探索更加适宜市场经济发展规律的整体性政府治理新模式。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上，以改革者的勇气和智慧，破难题、开先河。其中，就长期困扰西方资本主义国家的政府与市场、市场与社会、政府与社会三者关系问题，提出了符合我国社会主义初级阶段国情的重要论断，鲜明准确地指出了市场应该发挥什么作用、政府应该起到什么角色。2016年以来，浙江省创新开始推行“最多跑一次”改革，突出强调以人民为中心的发展思想，通过改变区域、层级和部门不同带来的利益抢占、责任多头的现象，撬动了经济社会体制的全面变革，提升了政府行政运行效率，拉进了政府与群众距离，，形成了整体性政府的改革新模式，改革成效显著。
“最多跑一次”改革成效显著的前提在于坚持以人民为中心的发展思想，赋权于市民社会，倒逼政府真正推进简政放权。坚持以人民为中心的发展思想，是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大战略部署，反映了党中央坚定的民本主义思想、鲜明的改革发展取向、清晰的政治立场。过去，我国长期延续着政府中心主义的窠臼，过多强调政府在市场资源配置、推进经济社会发展、调适社会矛盾纠纷的主导性角色，大包大揽推进改革发展稳定。同时，过于强调“投入”指标、“过程”指标，虽然能够快速集中调动政府和社会力量，但在这种“政治动员”下，难以避免和调处部门之间利益争夺引起的诸多弊病，这是大型科层制组织的行政逻辑必然。在大型科层制组织中，也一再强调政府部门要提升服务质量，放权于社会、让利于企业，推动市民社会参与，但是各部门都难以消弭保留甚至扩大自身权力的本能冲动，他们并不愿意真正下放核心权力，进而影响到部门的核心利益。也就是说，过去的简政放权，容易出现上有政策、下有对策的局面。当公民开始提出意见建议时，政府部门又容易互相推诿、互相指责，改革最终落空。“最多跑一次”改革坚持以人民诉求为导向，以效果实绩为导向，以问题矛盾为导向，以办事体验为导向，把企业和群众的直观感受作为改革的重要评判标准，这就倒逼了政府部门必须协力化解办事中出现的各种难题，打破过去“碎片化”、“打补丁式”的管理模式，推进整体性政府改革。市民、企业只需通过一个办事窗口，向政府部门提出政务服务或行政事项的具体诉求，就能获得作为一个整体的“大政府部门”提供的高效优质服务。“大政府部门”的组建，则要通过部门间内部的权力重构优化、流程再造和信息共享，实现行政资源的整合，集成提供服务。
“最多跑一次”改革成效显著的组织保障在于以省委省政府牵头的坚强领导机制，更多强调责任落地落实，确保责权利相统一。坚持以人民为中心的发展思想，赋权市民社会是整体性治理理论下整体性政府推进改革的重要理念基础。形成了这一共识是前提，更重要的还在于切实的贯彻落实。在大型科层制组织的行政结构下，过于庞大的行政规模会影响并阻碍着行政组织对服务对象以及整个社会反馈的响应速度及效率，因此过去的行政组织普遍存在着无视群众满意与否、无视结果办成与否的单向性管理，这种管理必然导致了政府低效、服务僵化、保守主义等各种问题。实际上，党的十六大已明确提出要打造“服务型政府”，并成为主导中国政府改革的关键目标加以推进。但是与之不相适应的行政管理模式，影响了“服务型政府”的整体推进。为了解决这一问题，以习近平同志为核心的党中央审时度势地作出了让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的重大决策，为长期以来政府、市场责任边界划定不清晰给出了终极答案。如何更好发挥政府作用，需要明确政府部门的职责权限，该管的要管到位，不该管的要放权到位，同时完善问责机制，进行责任追究。浙江省在推进“最多跑一次”改革中，成立了由省委书记和省长牵头的领导小组，明确了全省各级各部门主要领导同志的责任，建立了刚性的纵向问责机制，即由省部门问责市部门，由市级机关约束区级机关，层层压实责任，层层推动落实，确保各区域、各层级、各部门的政府部门都能真正重视、真正参与、真正推进“最多跑一次”改革的各项任务。
“最多跑一次”改革成效显著的技术支持在于创新服务工具，大力深化“互联网+”在政
务服务中的应用。习近平总书记强调，要以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，让百姓少跑腿、数据多跑路。整体性治理理论也强调互联网技术在推进政府行政管理中的重要作用。浙江省“最多跑一次”改革要求全省各级各部门懂得互联网，善用互联网，以电子政务形式实现政府一体式服务，减少并让渡一些部门不必要的行政职能和权力，重组优化各部门之间的办事流程，让群众不在部门之间来回周旋、反复折腾。为破解改革中不同政府部门对于同一行政事项的要求、流程和规则不统一的难题，避免走向改革短期化、形式化，浙江省在“最多跑一次”改革中，大力借助“互联网+”新技术，健全完善统一的政务服务系统，进一步规范和清晰行政事项办理程序、标准、时限等各项规定，并把行政事项每个办理流程全部记录在政务服务系统中，做到权力留痕，有效杜绝因个人原因造成的随意性服务和权力寻租等现象的发生，促使办事人员牢固树立程序公正与实体公正并重的理念，行政行为更加规范。大力推进简政放权，促进政府“放管服”改革的实质就是要推进不同区域、层级和部门间的权力资源优化配置。在没有统一的政务服务系统制衡下，改革容易受到部门利益局限，陷入举步维艰的境地。比如说在改革一段时间后，一些地方政府往往会悄然声息重新收回已经下放的权力或者对已经下放的权力进行新的干涉，导致改革进程受阻。浙江省依托“互联网+”建立新的统一的政务服务系统，标准化程度更高，权力运行更加透明，权力下放更加彻底，有助于巩固整体改革效果。
“最多跑一次”改革通过明确人民主体地位，规范政府流程，释放市场活力，强化互联网技术应用，提高了信息之间传递的速率，提升了群众的获得感、满意度，为全国各地推行行政审批事项改革提供了非常好的借鉴。
注释
1.黄滔，整体性治理理论与相关理论的比较研究，福建论坛（人文社会科学版），2014年第1期。
2.张占斌，坚持以人民为中心的发展思想，北京日报，2017年07月17日。
3.魏姝，中國政府组织是干部制还是科层制，南京社会科学，2018年第2期。
4.习近平：实施国家大数据战略加快建设数字中国http：///politics/2017-12/09/c_1122084706.htm，最后访问2018年5月10日
作者简介
谢勇，男，江西景德镇人，贵州民族大学在读博士研究生。