论依法管理西藏宗教事务
【摘 要】 宗教事务管理是社会事务管理的一个重要组成部分。本文阐述了依法管理西藏宗教事务的科学内涵，法律规定，西藏各级政府宗教工作机构的设置和主要职责；介绍了西藏自治区管理宗教事务制定的西藏寺庙民主管理工作的试点及章程的实践；西藏宗教活动场所的登记和管理；西藏自治区实施《宗教事务条例》办法（试行）等，在社会主义新西藏的现代化建设中发挥了重要作用。
【关键词】 依法管理；西藏；宗教事务；寺庙民主管理
宗教作为一种社会实体和社会活动，会对社会公众利益造成影响，这样势必成为政府行政部门依法管理的对象。在西藏，由于特殊的历史原因，依法管理宗教事务更具有紧迫性。我党在西藏执政以后,为在西藏全面贯彻执行党的宗教信仰自由政策，积极引导西藏宗教与社会主义社会相适应，着力开创西藏宗教工作的新局面，开展了依法管理西藏宗教事务的工作。
一、依法管理宗教事务的科学内涵
我国是多民族多宗教的社会主义国家，依法管理宗教事务是我国依法治国的重要组成部分，也是建设社会主义法治国家的基本方略。
建国以来，我党在社会主义条件下，政府如何依法管理宗教事务，一直是我党从理论和实践中摸索的问题。1991年中央制定的6号文件，首次正式明确提出了政府依法管理宗教事务的指导性意见，对推进宗教工作的法制化轨道起了积极作用。文件规定：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”［1］但需要明确的是：“政府对宗教事务的管理，必须依据宪法和有关法律、法规及规范性文件进行。”“是为了更好地全面地贯彻执行宗教信仰自由政策，不能片面理解为是对宗教的限制。”“是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干涉宗教团体的内部事务。”［2］它首次明确了政府对宗教事务进行管理，并对其内容、目标和方式方法提出了指导性意见，对宗教工作逐步走上法制化轨道起到了推进作用。
到2001年召开的全国宗教工作会议，对依法管理宗教事务的内涵做出了更加全面的阐述：“依法管理宗教事务，是指政府根据有关宪法和有关法律及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。”这一表述，明确了依法管理宗教事务的主要内容和范围。宗教方面涉及国家、社会公共利益的关系和行为，必须纳入政府依法管理的范围。同样，社会公共生活涉及宗教宗教界权益的关系和行为，也必须纳入依法管理的范围。
二、依法管理西藏宗教事务的法律规定
建立和健全宗教法规是党和政府在宗教工作中的一个重大责任。党的十一届三中全会以来，我国的立法工作取得了长足的进展，许多领域基本实现了有法可依。1994年1月31日，国务院颁发了《宗教活动场所管理条例》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，2004年12月国务院颁发了《宗教事务条例》，它涉及我国宗教工作的方方面面。
西藏地区在宗教法规的制定方面也做了大量工作。1964年西藏自治区筹备委员会颁布了《寺庙民主管理实行章程》；1987年9月，西藏自治区民宗委在中央统战部和有关指导下，起草制定了《西藏自治区佛教寺庙民主管理章程》（试行）；1991年西藏自治区人民政府为维护宗教团体、宗教活动场所的合法权益，依据国家宪法和有关政策，于当年12月20日发布了施行了《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》。“《办法》对尊重和保护公民的宗教信仰自由、规范各宗教团体和宗教活动场所的活动和保护它们的权益进行了明确的阐述。对宗教活动场所的管理、僧尼的定编定员、自治区与外省区之间宗教职业人员往来活动的管理、境外藏胞中的宗教职业人员回国探亲旅游间的宗教活动、宗教场所的以寺养寺和僧尼生活、佛教协会的权利和义务、宗教团体的对外交往以及坚决打击利用宗教进行的违法犯罪等进行了详细的规定。”［3］我国对依法管理宗教事务的法律规定是国际社会共同认可的一种做法，它与国际惯例、国际公约有关这方面的主要内容基本一致。
三、西藏各级政府宗教工作机构的设置和主要职责
我党一贯重视宗教工作机构的建立，在《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》、《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中都强调，为进一步做好宗教工作，要健全政府工作机构。1956年西藏自治区筹备委员会成立时，就在区和各地（市）设立了宗教事务委员会，并将其作为重要职能部门。1980年1月提出，建立和健全宗教工作机构，地、县两级可成立宗教事务委员会或宗教科，具体管理宗教事务。到1983年11月，西藏自治区宗教事务局制定了《西藏自治区宗教事务局主要任务和职责》，其“主要任务是：贯彻执行党和人民政府有关宗教工作的方针、政策，负责管理全区佛教和伊斯兰教等方面工作，巩固和扩大宗教界的爱国政治联盟，加强对宗教界人士和广大信教群众开展以四项基本原则为中心的爱国主义与社会主义的教育，为维护祖国统一、民族团结，建设社会主义的新西藏，为反对霸权主义，维护世界和平而共同奋斗。其主要职责包括拟定全区宗教工作的具体政策，指导和检查各地（市）县宗教事务部门的工作，巩固和发展同宗教界的爱国统一战线，掌握全区寺庙情况并提出具体建议，研究制定宗教活动场所的管理办法，指导佛协西藏分会及其他宗教团体的工作，管理宗教团体及寺庙的经书和宗教书刊工作，指导宗教团体和宗教界人士开展宗教方面的国际友好往来，协同有关部门对国外宗教敌对势力的渗透进行斗争并协同政治部门打击宗教领域的违法犯罪等。”［4］
1986年11月17日，西藏自治区党委和自治区人民政府将西藏自治区民族事务委员会和宗教事务局合并为区民族宗教事务委员会，实行主任责任制，同时建立民宗委员会党组，负责管理西藏民族事务和宗教事务。在建立自治区宗教工作机构的同时，也相继建立了地市县政府工作机构。随自治区民族宗教事务委员会的设立，西藏七个地（市）也都设立了民族宗教局，在一些县还成立了民族宗教科，负责管理民族、宗教事务。
四、西藏寺庙民主管理工作试点及章程的颁布和试行
为做好西藏宗教工作，探索藏传佛教同社会主义社会相适应的路子，班禅大师向中央和西藏自治区党委提交了《关于在扎什伦布寺进行社会主义条件下寺庙管理试点的建议要点》。中央统战部于1985年11月20日，根据中央领导的批示精神同意他的建议要点。从1985年开始到1987年，班禅大师亲自制定方案，指导和督促扎什伦布寺进行了寺庙民主管理办法的试点工作。此试点工作对寺庙教规教法、管理制度、日常佛事活动与生活方式建立起一套新的制度，在近两年内取得了重大成就。1987年7月，他在扎什伦布寺进行了试点工作的总结，于8月5日写出了《关于在扎什伦布寺进行社会主义条件下寺庙管理试点的总结》。此总结全面总结了试点工作的主要成绩、存在的问题、基本经验及需要明确的认识和政策问题，成为寺庙民主管理和藏传佛教同社会主义社会相适应的重要文件，受到中央领导的肯定和称赞。于1988年3月8日“经国务院宗教事务局转发给了西藏自治区民族宗教事务委员会以及四川、青海、云南、甘肃、内蒙古、新疆等省区的宗教事务局。……要求各地根据实际情况，参考试点工作经验，进一步做好寺庙管理工作。”［5］
到1987年9月，西藏自治区民族宗教委员会参考扎什伦布寺试点工作的经验，制定了新的《西藏自治区寺庙民主管理章程》（试行），于11月5日正式实施。“《章程》共分7章，即总则、寺庙民主管理机构、民管会（组）的基本任务、寺庙的管理制度、寺庙实行自养、住寺僧尼和附则，对佛教寺庙的社会属性和寺庙民主管理的各个方面进行了具体的规定。”［6］此《章程》的颁布和试行有力地加强了西藏寺庙的民主管理，使西藏寺庙管理工作有法可依，走上了法制化轨道。