关于宗教事务管理法治化的思考
摘要：研究宗教事务管理法治化，既要考察其历史背景，也要考察其现实背景和理论背景。明确界定宗教事务管理法律关系的主体、客体和内容三要素，是宗教事务管理法治化的基础。推进新时期宗教事务管理法治化建设，应该从完善宗教事务管理法律制度、规范宗教事务管理行政执法、加强宗教事务管理法治教育、强化司法裁决宗教事务管理纠纷的权威和功能等四个方面着力。
关键词：宗教事务；管理；法治化；法律关系
中图分类号：D635.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）04-0033-06
宗教是一种历史现象，其产生、发展乃至消亡是个长期的过程。宗教事务管理法治化就是要将这个过程制度化规范化，保障其在稳定状态中存在。长期以来，我国宗教事务管理以政策为主要导向，随意性较大，产生了一些不必要的问题，影响社会的良性运行。建设法治中国要求法治国家、法治政府、法治社会三位一体，意味着宗教事务所涉及的各个主体及其行为也应纳入法治轨道，既保障公民宗教信仰自由权利，又避免宗教成为影响社会健康发展的负面因素，以维护社会的整体秩序，构建现代国家治理体系。
一、宗教事务管理法治化的基本背景
（一）宗教事务管理法治化的历史背景
中国传统社会的宗教事务管理有其自身规律。先秦时期，氏族部落、宗族、邦国等组织是社会的基本单位。夏、商、西周时期对祖先崇拜等宗教信仰采取支持态度，承认基于血缘的宗教传承关系。春秋战国时期，诸子百家文化思想使宗教失去一统天下的地位。“圣人以神道设教”成为中国古代宗教社会控制功能的核心思想。宗教既成为行政管理的一种重要手段和方式，也成为行政管理的一个重要内容和对象[1]。
秦始皇对荀子“天人之分”思想的政治实践，对确立国家政权与宗教的关系产生了重大影响。后世王朝都是实行政教分离，允许多种神灵、多种宗教并存，把宗教置于政权管理之下。汉承秦制而以“外儒内法”“霸王道杂之”治国，把宗教置于世俗政权管理之下，使各种宗教成为儒学的辅助和补充。君权神授、独尊儒术以及道教的面世和佛教的传入，确立了中国传统思想文化的基本格局。它们长期并行发展，互相吸纳排斥，时有起伏交叉，但始终没有同化合一，这是中国历代王朝宗教事务管理变化的基本线索和特点。魏晋南北朝时期佛教勃兴，国家政权委任宗教人士为行政官员，在“崇优宗教”中加强对宗教的控制与管理。隋唐时期形成俗教结合、以政管教前提下的以教（教团）管教（教务）、政权高于并控制教权的管理体制，既体现了君权至上的原则，又使各宗教具有相对独立性。唐朝采取思想指导、利益诱导、行政干预和笼络宗教上层等多种手段控制和管理宗教，排除了教权凌驾于皇权之上或教权独立于皇权之外的可能。宋、辽、夏、金、元时期，佛、道二教不但与儒学一起成为维系中华民族共同体的重要精神纽带，而且成为各政权赖以巩固统治、安定民心、柔慑异邦、促进大统的重要精神武器。两宋君主对宗教既利用又限制的政策措施更加制度化和规范化。而辽朝的“因俗而治”和元代的“兼容并蓄”制度对明清及以后的宗教事务管理有着重大影响。明朝提出“华夷一家”的一视同仁思想，倡导多教并用，建立了较为完备的宗教事务管理体系，官方承认的各宗教基本处于平稳发展的状态。清王朝认为“君治胜于神治”，把宗教置于世俗政权控制之下，对各种宗教采取扶持、利用和限制、管理相结合的态度，集中国古代宗教管理之大成[2]。
总体上看，中国历史上的政教关系中，皇权支配教权一以贯之，或者说教权服从于皇权，宗教依托国家政权立足和发展，属于政教主从型。
（二）宗教事务管理法治化的现实背景
宗教事务管理机构设置方面。新中国成立后，我国宗教事务管理工作机构有执政党和政府两大系统，党委系统由各级党委统战部门主管，政府系统由各级政府宗教事务部门管理，两大系统在领导干部配备上时有兼任情况。1951年，政务院文化教育委员会下设了宗教事务处。1954年，国务院成立时设立了国务院宗教事务局，1975年撤销，1979年恢复设立。1998年3月，国务院宗教事务局更名为国家宗教事务局。2001年12月，中共中央、国务院进一步明确，各地在党委统一领导下，建立和完善由党委统战部负责的宗教工作协调机制。统战部作为党委的职能部门，负责研究和协调涉及宗教方面重大问题；政府宗教工作部门作为政府的职能部门和行政执法主体，依法加强对宗教事务的管理。各省（自治区、直辖市）、市（地、州）和有宗教工作任务的县（市、区）建立了相应的宗教工作体制和机构。
宗教政策方面。宗教信仰自由，是中国共产党对待宗教问题的一项长期的基本政策。1982年中共中央发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，指出宗教信仰自由的政策实质，就是要使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题，成为公民个人的私事。绝不能用国家政权来推行某种宗教或禁止正常的宗教信仰和宗教活动，也绝不允许宗教干预国家行政、司法、学校教育和社会公共教育。1991年中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，强调要保持宗教政策的连续性和稳定性，指出党和政府对宗教工作的基本任务是：认真贯彻党的宗教政策，维护公民宗教信仰自由的权利，加强对信教群众和宗教界人士的爱国主义和社会主义教育，调动他们的积极因素，支持他们开展有益的工作，巩固和发展同宗教界的爱国统一战线，依法对宗教事务进行管理，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动，坚决抵制境外宗教敌对势力的渗透活动，为维护稳定、增进团结、统一祖国、振兴中华服务。
宗教事务管理立法方面。除宪法关于宗教信仰自由的规定外，国务院颁布行政法规2部，即1994年发布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和2004年发布的《宗教事务条例》；部门规章和规范性文件34部；另外地方性法规、规章约27部，全国性宗教团体相关教规制度约43部。
（三）宗教事务管理法治化的理论背景