关于“村改居”问题的思考
摘要:为促进我国城乡经济共同发展，加快农村城镇化，而进行着一场“村改居”的重大改革。本文就“村”、“居”二者之间的关系着手，分析“村改居”后所突现的问题，从而提出相应的建议。
关键词：村委会 居委会 集体资产 农民权益
一、引言
近些年，随着我国城镇化的扩展, 处于城市边缘地带的“城中村”，逐步被划入城市市区管理范围，将村委会转制为社区居委会，即“村改居”。“村改居”是我国社会主义新农村建设的重要内容。它以实现城市化管理体制，从根本上解决我国农村面临的矛盾为初衷，力图加快城乡一体化，促进城乡经济共同发展。“村改居”不仅仅是称谓上的改变，在管理职能、选举机制等方面也有重大变化，更关系到国家和农村集体、农民之间重大经济利益的重新分配。因此，在改革过程中也就出现了诸多关联农村集体、农民的问题，成为“村改居”进程中的一大阻碍，为社会各界的关注焦点。
二、比较村委会与居委会
按照我国《宪法》第一百一十一条之规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”可见，村委会与居委会都是基层自治组织，负责上传下达、组织发展公益事业、组织村民和居民实现自治等方面的工作，具有一定程度的自治性和服务性。但是，在实践中二者存在本质上的差别，主要表现在：
（一）管理职能不同
村委会有着强大的经济管理职能，该职能是以农村集体土地为前提的，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称为《村组法》）第五条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”而《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称为《居组法》）没有赋予居委会管理社区经济的职能。
（二）选举机制不同
村委会的形成，是通过进行明确、详细的选举程序来完成，同时还包括相应的意见反馈和罢免机制，《村组法》第十一、十三、十四、十五、十六条有明文规定。而《居组法》中虽然制订了居委会选举的条款，但内容并不明确，在实际情况中，居委会的成员往往不是通过选举产生，而是由其上一级人民政府或市辖区人民政府的派出机关指派、任命或从社会招聘。从此可以看出，在某种程度上，居民丧失了相应的选举权，应当享有的民主权利没有得到充分保障。
（三）工作经费来源不同
村委会在办理公共事务和发展公益事业时，工作经费主要由村集体经济承担。与其相比，居委会的工作经费则主要靠当地政府拨款，同时，政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项，应提供必要的经费和条件。《居组法》第十七条有明确规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”
三、“村改居”进程中突现的问题
所谓的“村改居”，是农村城市化过程中将村民委员会改变成居民委员会的一个步骤。在这一步骤中，必然会产生农村集体资产处置、农民权益对处、机构职能改变等诸多问题。而这些问题的突现，主要是缘于村委会与居委会在许多方面存在的本质区别。
（一）农村集体资产处置问题
农村集体资产，属于村合作社劳动群众集体所有，包括集体所有的土地、山场、村合作社投资购入的设备、村集体企业等等。在“村改居”过程中，农村集体财产权属发生改变，其中集体土地权属和集体经济组织改制问题尤为突出。
1.集体土地处置问题
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”在“村改居”后，村委会变为居委会，村集体经济组织进行改制，农民集体土地的权属也就面临着改变。集体土地转为国有是大势所趋，但在其转变过程中暴露出问题：一、有些地方政府将“村改居”后的集体土地自然转为国有，是不合法、侵害农民权益的行为，应当按照《土地管理法》有关规定，对土地进行征收或征用并给予经济补偿；二、土地征收或征用补偿标准低，世世代代的农民主要靠土地带来的经济收益生活，而仅以被征用前三年平均年产值的6-10倍金额来征得农民毕生的谋生工具，显然标准有些过低。
2.集体经济组织改制问题
集体经济组织，是在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。目前，“村改居”过程中的普遍做法是将集体经济组织股份化，以企业成为其替代，但是，失去了作为主要经济来源的土地，导致以下问题的出现：第一，大部分集体经济组织以发展农业经济为主向，改制后，面对失地的现实情况，应如何调整股份制企业的经营方向，需要政府的引导；第二，其改制为企业后，自然就要接受工商企业政策制度管理，需要缴纳营业税、房产税、印花税等税费，如果要发展二、三产业，还需缴纳一定数额的土地出让金来获得经营所需土地，经济负担加重，会影响经营收入。
（二）农村居民权益问题
在进行“村改居”后，农民随之变成居民，如何解决好农村居民的权益问题正是“村改居”能否取得成功的关键。对于农民来说，土地起到生产资料和社会保障的重要功能，是民生之本。由于政府征收土地，农民也就失去了最基本的生产生活资料，虽然户口由农业户口变更为居民户口，但在实际情况中，村民却没有享受到居民的社保和就业政策，出现了“既是城里人又是农村人”的现象，处境极为尴尬。
1.社会保障问题
“村改居”后，农村居民的社保问题有待解决。在农村，土地产生经济效益，村集体有分红，可在“村改居”后，随着土地为城市建设所用，耕地和所经营的物业也随之消失，生活得不到相应的保障；农民看病难一直是政府正在解决的议题，虽然我国已经建立并在不断完善农村合作医疗制度，但在转居后，农民变为居民，不在农村合作医疗所承担范围之内，而农民在转居前因户籍是农业户口，没有参与居民医疗保险，农村居民适用怎样的医疗保障制度又成为一个新问题； 我国已经逐渐步入人口老龄化阶段，不管是居民还是农民，养老都是一个要面对的问题，在农村，农民养老的资金主要是依靠土地带来的收益和村委会提供的福利，转居后，土地效益丧失，居委会没有发放相应福利的义务，养老自然得不到保证，尽管我国初步建立了农村养老保险制度，但转居后的农民应当参加居民养老保险，如果按照居民养老保险标准缴纳费用，也必将给农民带来沉重的经济负担。
2.就业问题
转居后，农村产生了大量的富余劳动力，就迫切需要通过就业进行转移，而失去生产资料的农民就业面临着许多问题。政府有关部门组织农村居民就业力度小，推荐的就业岗位相对较少，大多数人是通过他人介绍或自谋职业进行就业；农民综合素质水平偏低，不适应当前社会工作岗位要求，在农村，农民平均文化程度低，接受的职业技能培训少，导致就业面狭窄，严重影响富余劳动力转移。
（三）“村改居”后组织机构选举和职能问题
自治组织由运行多年的村委会变为居委会，而居委会是城市的重要组成部分，在法律意义上讲，应当适用城市管理的各项制度，在变更中，机构选举和原集体财产管理方面将会出现些许“排异”现象。