大理州自然村村民自治试点工作问题探析
[摘要]近年来，大理白族自治州在扎实调研的基础上，采取因村制宜的方法，持续稳妥地推进自然村村民自治试点工作，取得较好成效，一是建立了自然村村民自治组织和制度，二是增强了村民主人翁意识，三是普遍加强了村务管理。但同时也存在政策不配套、机制不完善、投入无保障等问题。提出了进一步加强试点村情况调研、帮助村民自治组织理顺工作关系、完善村民自治组织的配套措施、培育发展自然村的集体经济等对策建议。
[关键词]大理州；村民自治；试点；乡村治理
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A
新世纪以来农村社会的发展变迁，以行政村为单元实施村民自治的通行做法陷入了日渐明显的困境。因此，自2014年起，大理州在5个县市15个自然村开展以自然村或村民小组为基本单元的村民自治试点工作，2015年、2016年又进一步扩大了试点范围，积极稳妥地探索乡村治理的新途径、新模式和基层民主的有效实现形式，试点内容既遵循一些基本原则和框架，又根据村庄实际，因地制宜。截至目前，该州12个县市1500个自然村推进了试点。大理州的积极探索和实践，为自然村村民自治作了有益的尝试。
1 主要做法
按照积极稳妥推进的要求，大理州先在城市近郊、坝区、半山区、山区等不同类型自然村（村民小组）开展试点，再逐步扩大试点范围，试点内容既遵循一些基本原则和框架，又根据村庄实际，因地制宜。
1.1 加强领导，精心指导
自然村村民自治试点工作，是一项法律性、政策性极强的工作，必须加强领导和精心指导。2014年初，州人大常委会提出在州人大机关挂钩联系点—大理市大理镇龙龛村委会的龙下登村开展自然村村民自治试点工作的建议，得到了州委州政府的大力支持，组成了由州人大一位副主任牵头，州委组织部、州委政策研究室、州委农办、州委党校、州民政局相关人员参与的试点工作指导组，为试点工作的顺利启动和实施创造了条件。2015年，州委州政府下发文件，成立了试点工作领导小组及办公室，由州委副书记担任组长、分管联系的州人大常委会副主任和州政府副州长担任副组长，相关单位为成员，办公室设在州委政研室、州委农办，州委办再以正式文件印发了年度实施方案，每年由州级财政安排试点工作经费50万元。领导小组办公室建立了挂钩指导县市责任制，举办了全州试点工作人员培训班，并且经常深入试点村调查研究，及时发现问题，研究对策，总结经验，以点带面，推动全州试点工作健康发展。2016年，大理州进一步加强组织领导，层层签订工作目标任务责任状，明确责任，严格考核，确保2016年自然村村民自治试点工作任务圆满完成。县市乡镇村对开展自然村村民自治试点工作的认识逐步加深，工作从完成任务到主动开展转变，大多数县市普遍超额完成了州下达的试点任务。在破解试点工作中存在的难点问题、帮助扶持村民自治组织开展工作方面，也作了有益的探索。比如，弥渡县建立了自然村村民自治组织工作经费“村民自筹为主、政府补助为辅”的机制。
1.2 做好调查研究，完善制度设计
自然村村民自治试点工作，是一项法律性、政策性极强的工作，必须做好调查研究，完善制度设计。在开展第一个村的试点之前，试点工作指导组就做了大量的调研和准备工作。一是认真学习宪法、村民委员会组织法等国家有关法律法规、政策导向以及历年中央一号文件关于村民自治的精神；二是从网络上认真搜集全国各地开展自然村村民自治试点工作的资料，并加以认真研究；三是在认真研究我州自然村的现状、村民自治的实践的基础上，编写了自然村村民自治试点工作参阅材料、自然村村民自治试点工作说明、大理市委市政府试点工作实施方案和龙下登村村民代表会议制度、村民理事会章程、村民监事会章程和村规民约样本，供大理市委市政府参考，为龙下登村的试点工作尽快启动和顺利开展创造了条件。由于试点的前期准备工作扎实，尽管试点工作的具体做法随着试点范围的不断完善，但是，试点之初确定的“坚持党的领导、坚持村民主体地位、坚持依法治村、坚持一切从实际出发、坚持简便易行”试点工作的五项基本原则和实行村民代表会议（户长会议）、村民理事会、村民监事会分别行使决策权、执行权、监督权的基本制度框架得以坚持。
1.3 因村制宜，尊重民意
村民自治的关键是要定规距选好人。大理州自然村数量众多、情况各异。不仅在不同类型的自然村之间存在很大差异，而且在同一类型的自然村之间也存在一定差异。村民是自然村的主人，村民自治组织的人怎么选、选什么人，村民自治的规章制度怎么定、定什么规章制度，必须充分尊重广大村民的意愿，让广大村民说了算。因此，开展试点工作，必须既要注重顶层设计，又要坚持因村制宜，充分尊重民意。州领导小组办公室将起草的村民自治试点工作实施方案、规章制度和选举文书样本，交由县市结合县情、乡情进一步修改后再交由村民讨论，结合村情加以必要的修改和完善，最终形成自然村的村民自治试点工作实施方案、规章制度和选举文书。具体做法是由村民推选村民代表（家庭成员推选户长），由村民代表会议（户长会议）直接推选村民理事会、监事会成员；由村民代表会议（户长会议）表决通过村民自治规章制度。通过这样做，使试点工作的做法最大限度地符合自然村的实际，最大限度地体现广大村民的意愿。只有这样，选出来的人村民才拥护，定出来的规距村民才遵守，才会实现“要我做”为“我要做”的转变，村民自治制度才会真正落地生根。
1.4 积极稳妥，不断完善
大理州自然村数量众多、情况各异。不仅在不同类型的自然村之间存在很大差异，而且在同一类型的自然村之间也存在一定差异。因此，开展试点工作，必须既要注重顶层设计，又要尊重基层实践；必须既要积极稳妥，又要不断完善。在试点村的安排上，2014年大理州先在一个村开展，取得经验后，再选择不同类型的自然村开展。在2015年的试点实施方案中，要求试点工作分两批进行，第一批每个县市选择三种类型的各一个村开展试点，取得经验后再开展第二批试点。在第一批开展过程中，大理州及时对试点的简化工作作了进一步研究，推出了一村几组和一村一组两个试点工作简化模式，对村民代表、村民理事会和村民监事会的推选工作进行了简化，而且将原来的做法进行了完善，将一村一组的自然村村民自治明确定位为村民小组村民自治，使村民自治试点工作的做法日趋完善，操作更加简便易行。2016年大理州根据工作实际，坚持全面治理与重点突破相结合，以村民自治经验为依托全力开展城乡移风易俗客事从简工作，推动村民自治工作向行政村整村、整乡推进，并积极探索了以大理镇下鸡邑村委会为代表的一个村委会就是一个自然村的村民自治模式。