中央与地方关系治理中的刚性约束与柔性参与
【摘要】中央与地方关系是国家政权体制中的重要问题。当代治理理论的提出为中央与地方关系处理提供了新思路，其核心是多元协调治理，其中刚性约束与柔性参与是积极因素。中国和俄罗斯都是有集权传统的国家，中央与地方关系的处理主要集中在政权层面本身。它们应该发挥法制、市场和社会的力量将中央与地方关系的管理提升为治理。
【关键词】中央与地方 治理理论 刚性约束与柔性参与 中俄
【中图分类号】K512 【文献标识码】A
中央与地方关系是国家政权体制中的重要问题。作为具有集权传统的中国和俄罗斯，在处理中央与地方关系上存在着一些相似性：扩大中央财政权；中央享有人事任免权；强调中央权威，要求地方服从中央。但是，这些已经不符合当代强调多元协调的治理理念。多元协调治理除了强调发挥中央与地方本身两个层面的积极性外，外部的法制约束和企业、公民监督对处理中央与地方关系具有重要的意义。
治理理论下的中央与地方关系
治理是指个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。①因此，治理强调的是多元协调治理，它是在统治或管理基础上对政权体制以外的法制、市场和社会力量的承认，是政权、法制、市场和社会共同发挥作用的理念。
在治理理念下，中央与地方关系的处理应该有新的思路。首先，它是一个中央向地方分权的过程。中央政权被视作国家主权的象征，是国家政治、经济、军事和法制的核心主导力量。但是伴随着全球化、信息化的发展，国家、市场和社会之间的交叉越来越多，相互依赖越来越严重，这些对中央政权的执政能力和水平形成一种考验。在中央政权无法做到面面俱到的情况下，向地方、市场和社会分权是必然的选择。其次，它是一个多元协调治理。政权、市场和社会是国家治理中的活性力量。除了中央与地方在政权层面的作为，市场和社会力量的积极参与将会弥补政权作为的不足。因此，在平等的基础上，中央、地方、市场和社会都成为国家治理的重要一员，它们之间的协调成为治理的合法路径。多元治理不同于多中心治理，因为多元治理需要一个核心角色，关键时刻的决策和协调是核心角色的重要作用；而多中心治理意味着无中心治理，有可能造成协而不决、议而无为的尴尬。再次，它是一个法制化的过程。相对于政权、市场和社会的活性，法制则是外在的惰性因素，即约束。通过法制化，可以规范政权、市场和社会的行为、角色、功能，避免分权和协调的无序化。政权、市场和社会的协调是持续的互动，因此，法制也应该随着实际的变化进行变革和创新。
治理理论下的中央与地方关系，核心在于发挥各种力量的积极性，特别是中央与地方的积极性。因为政权具有市场和社会所不具有的强制性力量和资源，因此相对于市场和社会，政权仍是一个国家的核心力量。但是不能忽视由法制、市场和社会构成的积极影响因素。
刚性约束与柔性参与是积极的影响因素
刚性约束主要指的是法律和制度约束，即法制约束。法律和制度要求具有强制性和长期性，因此称其为刚性约束。治理强调多元协调，是政权、市场和社会的多元互动，其中政权是治理的核心角色。多元协调治理应该是在规则指导下的互动。因此，应该树立规则的权威。规则主要指的就是法律和制度。其中，法律是国家治理的最高权威，它赋予政权、市场和社会不同的角色；制度是法律的具体体现，是政权、市场和社会关系具体运作的框架。刚性约束的核心在于法治，依法治理国家，依法约束各种力量的行为。但是法律制度不是一成不变的，需要随着环境和实际的变化不断变革创新。
柔性参与主要指的是市场和社会参与。市场和社会需求具有自发性和多变性，因此称其为柔性参与。市场和社会参与是通过发挥市场决定性作用和扩大公民权利来监督中央与地方关系，使市场的主体和社会的主体享有对中央与地方的监督权。市场的主体是企业，社会的主体是公民。因此，市场和社会的需求也就是企业和公民的需求，柔性参与即是企业和公民的监督。柔性参与的核心在于监督，监督拥有强制性力量的政权作为，维护企业和公民的合法权利。同时，企业和公民具有自发组织能力，通过成立一些集体性组织，增强对政权的监督和制约。
刚性约束和柔性参与是政权体制以外积极的干预性因素。通过刚性约束，可以确定中央与地方各自的权限，梳理中央与地方关系的合理边界，避免双方的一些不当行为，有利于打造法治型政府；通过刚性约束，可以明确市场和社会参与的途径与方式，避免市场和社会的一些过激行为，有利于打造和谐型社会。通过柔性参与，可以调动企业和公民的积极性，提高它们对国家治理的参与度，有利于打造参与型社会；通过柔性参与，可以监督中央与地方的作为，使政权以满足企业和公民需求为目标，有利于打造服务型政府。
由此，我们可以得出中央与地方关系治理中各种力量的角色定位：法律是最高权威，政权是核心力量，市场和社会是监督力量。这也可以看作是国家治理中主要力量的角色定位。它们彼此相互制衡，互为倚重，形成一个闭合的循环，构筑一个弹性、有活力的国家内部治理形态。
与治理理论下的中央与地方关系相结合，刚性约束和柔性参与将会弥补中央与地方关系管理中法制、市场和社会力量的不足，形成一种多元协调治理；而且，法律的权威将会弥补中央与地方关系管理中的合法性不足，增强市场和社会对中央与地方权力作为的认可。它们共同将中央与地方关系管理提升为中央与地方关系治理。根本上，刚性约束和柔性参与对中央与地方关系的治理主要体现在法治型政府和服务型政府建设上，它们共同构成国家治理的持久动力来源。