行政负责人出庭应诉存在的问题
摘 要 2016年7月，国务院办公厅发布了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对行政机关，特别是行政机关负责人积极履行行政应诉职责，提出了新的具体要求，具有很强的指导性和操作性，行政机关负责人出庭应诉制度是全面推行依法行政、建设法治政府的一项重要举措，体现了我国政府对法律的尊重，同时也是改进政府工作作风、转变工作思路的一项重要举措。
关键词 受案范围 授权组织 抽象行政行为 内部行政行为
作者简介：邱豆豆，甘肃政法学院硕士研究生，西安铁道技师学院专职教师，研究方向：行政法。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.101
行政机关负责人出庭应诉是指当公民、法人或其他组织依法向法院提起行政诉讼时，被诉行政机关的负责人应当代表被诉行政机关出庭参加诉讼。行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼中的特有制度，也是一项极具中国本土特色的诉讼制度，目的在于促进行政纠纷的实质性化解，及时发现行政行为中的问题，增强行政机关的法治意识，提高依法行政的能力和水平。
新《行政诉讼法》新增了被诉行政机关负责人出庭的情形，这是我国首次在诉讼法的总则中专门针对行政机关负责人除了在极少数例外的情况下必须出庭出庭应诉的规定，而且还特别规定了相应工作人员受委托出庭应诉的情况。此项规定意味着在新法生效后的行政诉讼案件中，行政机关再也不能像过去的行政诉讼案件中经常出现的作为被告一方的行政机关无人到庭的情况。行政机关负责人在行政诉讼案件中应当出庭应诉表面上看起来只是一种形式而已，但实际上这是一项意义非凡，具有重大影响的制度。在中国当前的社会环境下，在诉讼中成为被告仍然被很多人视为一件比较丢脸的事，尤其是对社会公众人物而言，成为被告是非常影响声誉和形象的。让行政机关的负责人在行政诉讼中出庭应诉既可以促使其为避免成为被告影响其形象和声誉从而积极督促其工作人员依法办事，而且一旦其机关或其机关的工作人员出现违法情况被诉时，行政机关的负责人出庭应诉也可以使行政机关的负责人及时了解被诉行政行为的真实状况，减少乃至避免行政机关工作人员违法行事而机关负责人却并不了解真实情况甚至完全不知其机关有违法行为的情况发生。此外行政机关负责人出庭应诉制度的建立也有利于行政机关的行为受到法院的审查，行政机关的负责人和其他工作人员在法院审理案件的过程中接受原告的质证，为自己行为的合法性辩护，由法院居中裁判，在实际的司法裁判中认识到依法行政的重要性和法院的作用，有利于提高我国法院和司法的权威。
虽然行政机关负责人出庭应诉制度的建立有许多实际的益处，但是也不应当盲目乐观，该制度是否能够达到预期的效果，起到上述的作用还有待长期實践的检验，对于行政机关负责人出庭应诉制度仍然还存在的问题以及如何改进也要加强研究。从目前来看，该项制度还存在以下问题。
一、行政机关负责人出庭率存疑
行政机关负责人所指的对象不明确，是否为行政机关正职长官？如果行政机关负责人出庭应诉制度中的负责人仅指行政机关的法定代表人，即通常所说的行政首长，那么就容易引起行政机关的法定代表人的敌意，而且行政机关法定代表人多数情况下业务繁忙，即便不敌视在行政诉讼中出庭应诉，也可能确实因为时间原因难以做到出庭应诉，而且如果某一行政机关同时成为两个或者两个以上行政诉讼案件的被告时，行政机关法定代表人便不可能都出庭。为了解决此疑问，2015年4月22日最高人民法院在新《行政诉讼法》司法解释中非常地明确指出了行政机关负责人的范围，但是笔者认为这种规定仍不妥。虽然最高人民法院基于被诉行政机关的法定代表人主持其所在单位的全面工作，多数时间事务极为繁忙，分身乏术。如果让其出庭应诉所有关于本单位的行政诉讼案件的话，将会导致行政机关法定代表人疲于奔命，严重影响行政机关正常工作的开展。为了既不影响行政机关的正常工作也希望能够得到行政机关的积极配合，将行政机关负责人作出了包含正职和副职负责人的扩大解释。应该来说最高人民法院的司法解释更加合理，更加具有可操作性，既减轻了行政机关领导的敌意也避免了给行政机关施加过重的负担，同时还可以有效避免因行政机关首长确实无暇顾及所有本单位的行政诉讼都出庭应诉从而使该条规定沦为一纸空文状况的发生。但是不得不说这种基于现实考量的妥协存在无法实现确立该条规定的初衷和把行政机关负责人出庭应诉的内涵被架空的危险。行政机关负责人一般来说是指该机关的法定代表人，副职一般是辅助正职首长办公，正职首长具有法定职责和权威。在新行政诉讼法实施之初如果出于方便的考虑就将行政机关负责人的范围扩大至副职首长，不但有损该条规定的威信，也可能会使行政机关负责人屡屡依据此条司法解释以合法的形式派副职行政首长出庭应诉，进而导致行政机关负责人出庭应诉制度实施上变成行政机关“副”责人出庭应诉制度，使得行政机关负责人出庭应诉制度的初衷落空。
这绝非危言耸听，事实上很多学者的相关实践调查的研究成果也证明这一推断。例如，武汉行政学院课题组的研究表明“虽然武汉市行政首长出庭应诉工作起步较早，但除洪山区外，多数区和市直部门行政首长出庭应诉率长期偏低，存在诸多不足之处”，其原因是“从行政首长出庭应诉制度的设计初衷看，行政首长一般应当出庭应诉；考虑到行政首长确有特殊事由无法出庭的，作出行政首长可以委托分管负责人出庭应诉的例外规定。由于缺乏对行政首长出庭应诉的刚性约束，导致例外条款逐渐成为惯例” 。除了武汉的行政机关首长出庭率较低外，浙江等省同样存在类似的情况。2015 年 11 月 10 日《法制日报》就对浙江省的行政机关负责人出庭应诉情况作了专门的报道。“根据浙江省高级人民法院的统计，基层法院行政负责人出庭应诉情况比较理想。例如，诸暨法院、龙湾法院开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭率分别达到 95.5% 和 96.4%。基层法院的被告主要是区县政府部门和乡镇。但是，从对全省各级法院的分析来看，人民政府特别是地级市以上人民政府为被告的案件，行政机关负责人出庭应诉较少，多委托涉案领域职能部门的负责人出庭” 。笔者认为，在该制度实施之初，为了树立此制度的威信，保证该制度真实有效，不应当随意扩大行政机关负责人的范围，应当严格限定行政机关负责人的范围，并原则上要求所以较为重大的行政诉讼案件行政首长必须出庭，不得由副职代表参加，确有法定正当事由不能出庭的也应当采用书面委托协议委托行政机关副职出庭应诉并向法院说明情况。总之，要采取措施增加行政首长不出庭应诉的难度，督促其积极出庭应诉，避免此项制度刚一确立就陷入形式的窘境。