消防行政处罚自由裁量权的运用与控制
摘要自由裁量权作为消防行政执法权力的重要内容，在行政处罚中发挥着积极作用，但也不可避免的存在着被滥用的危险。本文分析了自由裁量权在消防行政处罚中的表现形式、积极意义，并就防止自由裁量权滥用提出了建议。
关键词消防 行政处罚 自由裁量权
作者简介：雷逸，安徽省安庆市消防支队防火处助理工程师。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-161-02
自由裁量权是指法律赋予国家机关在法定的权限内根据管理的实际需要和具体情况自由行使的权力。消防行政处罚自由裁量权是指消防法律规范对执法的条件、范围、方式等虽有规定，但不详细、明确和固定，公安消防机构在依法行使处罚权时，可以自由斟酌，在一定范围内根据自己的主观意见，做出最终的具体行政处罚的权力。自由裁量权是行政执法权力的主要组成部分，可以使行政主体灵活机动的处理法律关系，是行政机关行使行政职能，调节各类社会关系必然需要，是行政主体提高行政效率的必然要求。
一、自由裁量权在消防行政处罚中的表现形式
根据我国现行消防法律法规的规定，消防行政处罚自由裁量权主要体现在以下几个方面：
（一）对违法行为认定的自由裁量
消防工作具有一定的专业性特点，公安消防机构在监督执法过程中，需要依据一定的法律法规、技术规范对相对人行为的性质进行认定。其中，就包括了是否违法的认定以及属于何种
违法行为的认定，后续的处罚形式和处罚额度有较大的区别。特别是火灾隐患的认定，在立法上很难确定具体的标准，只能由公安消防机构根据实际情况自由裁量决定。
（二）对行政处罚种类的自由裁量
我国现行法律法规中消防行政处罚的种类包括责令停产停业、停止施工、停止使用、警告、罚款、拘留等，选择的幅度较大。针对同一类型的消防违法行为，可以采取多种类型的行政处罚。例如《中华人民共和国消防法》第六十三条，“违法消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险品场所的”，可以处警告或者五百元以下罚款；情节严重的可以处五日以下拘留，具体选择何种处罚形式，均在于公安消防机构的自由裁量。
（三）对行政处罚幅度的自由裁量
我国幅员广阔，各个地区经济发展有较大差距，因此相关消防法律法规中行政处罚幅度区间较大。通常情况下，法规中有关罚款数额的上限和下限的差距应在五倍以内，但现行的《中华人民共和国消防法》部分条款的罚款数额的上限却是下限的十倍。例如《中华人民共和国消防法》第五十八条中，对于未办理消防行政许可手续的罚款为三万元以上三十万元以下，公安消防机构的自由裁量权可以导致相对人的违法成本发生截然不同的变化。
（四）对行政行为时限的自由裁量
现行消防法律法规没有对行政处罚的时限做出明确规定，因此消防行政案件在多长时间内办结仍由公安消防机构自由裁定。同时，法律法规中对部分消防违法行为要求“限期整改”，这一整改期限也没有明确的规定，全由公安消防机构自主确定。整改时限往往关系到后续处罚种类和额度，对相对人有较大的影响。
二、消防行政处罚自由裁量权的积极意义
随着法治社会的不断发展，行政机关服务职能不断拓展，行政权力涉及到社会生活的各个方面，公安消防机构的监督管理职能也在不断强化和丰富。在指导行政相对人做好消防工作，特别是消防行政处罚案件的办理过程中，需要公安消防机构根据实际情况和自我意志加以处理。
（一）自由裁量权是行政合法性的必然要求
消防管理工作涉及范围广，形势变化快，消防法律法规的专业性和技术性较强，不可能对各类的情况都规定的明确具体。基于消防工作的复杂性，立法机关无法制定出满足消防管理各个方面要求的法律。我国的消防立法还不够健全，很多法律法规、技术规范的内容还不够全面完备，即便是在条文表述上，也存在较多的模糊性。因此，公安消防机构在行政处罚的过程中，灵活运用自由裁量权，能够有效弥补法律条文的疏漏和局限，确保做出合法性的行政处罚，以体现消防法律法规的立法本意和严肃性。
（二）自由裁量权是行政合理性的必然要求
法律具有稳定性的特点，即在一定的时间和空间内不可以随意的变更。然而，伴随着社会经济的不断发展，新材料、新技术广泛应用，社会管理模式不断变化，消防工作面临新形势新任务。社会生活的发展变化与法律的稳定性是一对矛盾，为了使行政执法兼顾实际需要和法律稳定性，自由裁量权的存在就显得十分必要。在我国，同一消防违法行为在不同地区的违法成本可能相差悬殊。根据不同的地区实际和消防安全形势，采用不同的行政处罚种类和额度，有利于消防行政执法更为合理，更能够体现以人为本、服务社会经济发展的执法目标。
三、自由裁量权在消防行政处罚中的滥用和危害
消防行政执法权力作为一种公权，在发挥积极作用的同时，不可避免的对私权存在可能的威胁。缺乏监督和制约的权力，必然造成危害。近年来，虽然公安消防机构对自由裁量权的控制不断关注和重视，但从实际情况看，由于监督制约机制的缺失，行政处罚自由裁量权被滥用的情况在一定范围内广泛存在。我们的消防监督执法行为偏离正常的轨迹，使行政相对人的私权受到了侵害。自由裁量权滥用的表现形式有以下几个方面：
一是显失公平。对于情节相似或相同，危害程度相当的违法行为，有的进行了处罚，有的不进行处罚；有的处罚额度过大，有的处罚额度过小；标准不一，显失公平，行政处罚行为丧失公信力，其他消防行政相对人对可能的违法后果也不能有准确的认识。
二是执法目的不正确。消防执法机关或者执法人员，出于小集团或者个人的利益，违反合理合法性原则滥用自由裁量权，以自由裁量权作为筹码，换取自己所需要的政治经济利益。
三是合法不合理。依据自由裁量权做出的行政处罚决定本身并不违法法律的规定，但是其具体内容与服务社会经济发展的执法目的不一致。执法人员完全出于主观因素做出决定，不分情节、不考虑实际情况，一律从严或者从轻。
四是拖延法定时限。在自由裁量权的范围内拖延办理时限，刻意给相对人设置门槛和难题，久拖不决，使相对人蒙受损失。
滥用自由裁量权的行为，看似在法律允许的范围内，实际上已经违背了法律的本意，给消防监督管理和消防行政执法工作带来了负面影响：
1．滋生腐败，危害公安消防机构自身建设。自由裁量权的滥用造成公安消防机构及其工作人员在法定空间内的随意执法，掺杂大量主观情绪和不法目的。正常的消防执法行为变为谋取利益的工具，执法人员将以追逐个人利益作为目标的动力，损害公安消防部门的形象。
2．对行政相对人的合法权益造成侵害。消防行政处罚是一种惩戒性质的具体行政行为，包含拘留、罚款等多种类型。滥用的自由裁量权势必践踏了公平正义，违法了立法宗旨，对行政相对人的人身权、财产权等合法利益造成了直接的侵害。
3．损害消防法律法规的权威性和公信力。消防法律法规的根本目的是调节与消防工作相关的社会关系，规范社会消防安全管理，树立公民的消防法制意识。执法机关对自由裁量权的滥用，执法随意，显失公平，自然会引起公民对执法机关以及消防法律法规的不信任，产生对立情绪，不配合消防管理，引发消防违法行为的增多。
四、自由裁量权的行使原则
任何公权都是为了更好的维护私权，任何公权都必须受到监督和制约。自由裁量权是公安消防机构掌握的行政权力，必须受到限制，它的行使必须遵循以下原则。
（一）自由裁量权的行使必须符合立法本意