辅助警察执法权问题的思考
摘 要：随着社会的发展以及公共安全的需要对警力资源的需求也日益增大，这便赋予了辅助警察存在的客观条件。对辅助警察执法权的质疑不在于是否存在明确的法理解释与法律依据，而在于辅助警察是否能在现实工作中有效且合理的运用执法权。辅助警察参与执法活动虽明显违反法律规范，但也是为了公共安全与社会稳定权衡过后的择优选取。辅助警察属于市场化管理的全日制公安从业人员 ，这使得滥权风险相对较高。在辅助警察行使执法权的警务实际中公安机关也制定了一系列具有约束力的行政规则。
关键词：辅助警察；执法权；行政规则；职权滥用
辅助警察是公安机关为解决警力不足的需要通过笔试、面试、政审、体检招录并与其建立劳动关系，在公安机关及其人民警察的指挥和监督下从事警务辅助工作的人员。在当今社会的社会状况下 ，聘用辅助警察成为了保护国家安全，维护社会稳定，预防和惩治违法犯罪的不可或缺的重要手段。但辅助警察的执法权限既没有法律的明确授予又没有得到社会大众的广泛认同，再加上辅助警察执法与执法规范化的宗旨相矛盾，这使得其在警务实践中造成了许多困惑。本文意在阐释上述问题产生的原因及造成的后果。
一、辅助警察存在的原因及其执法权的困惑
（一）辅助警察存在的原因
我国辅助警察制度，自其诞生之日起，便成为备受争议的法律盲区。辅助警察弥补了在编警力不足的缺点，为社会治安管理贡献了重要力量。同时，协警队伍中人员素质不高、缺乏法律规制的现状，又为社会治安增添了新的问题。2004年9月公安部曾发出通知，要求各地公安机关对聘用的协警、联防队员、治安员队伍进行专项清理，并要求在3年内全部清退。但这道命令似乎并没有彻底解决辅助问题。2008年4月30日，公安部又下发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，要求各地合理确定交通协管员的工资福利和医疗保险，并由地方财政予以保障。2015公安部协警新政策公布，要求统一协警服装。而在现实中，协警的工作性质、执法权限、福利待遇与维权途径一直饱受争议。时至今日，我们不但没有看到协警的退出，在实践中看到的反而是对协警需求的扩大。
以承德市双桥区为例，仅在 2014年和7月就招了30名辅助警察 ，承德其他区县也有类似动作。作为一个经济欠发达的城市对辅助警察的需求尚是如此，那么像北京，重庆等城市对辅助警察的需求一定会大得多。其实只要到互联网上搜寻，类似的信息在全国很多地区都存在，辅助警察清而不退是既存的事实。
辅助警察存在的主要原因在于正式警察不能够满足社会对安全的需求。改革开放后，随着军队从社会日常生活淡出，警察成为维持社会秩序的主要力量。我国对民众持有暴力工具进行了严格的控制，这使得民众私力救济能力相对较弱，但我们却可以看到警察人员承担了几乎社会方方面面的安全问题。伴随着社会发展和城市化建设的不断深入，社会治安问题日益凸显，再加上近年来邪教尤其是暴恐分子的活动，使得社会对警力的需求也达到了历史的顶点，尤其以亚太经合会议与“抗战胜利70周年暨世界反法西斯胜利”阅兵安保为最。作为掌握国家公共权力警察队伍，国家对其投入与期望也愈来愈高。
近几年招警人数也呈上升趋势，以天津市为例，2014年就招录警务人员1000多名。警察人员的扩招在一定程度上缓解了警力需求 ，但离社会对警力的需要还有一定距离 ，不然我们也就看不到那些招聘辅助警的公告。辅助警察在警务实践活动中 ，特别是在公安基层警务活动中，占有重要地位。据不完全统计我国人民警察约有200万人，每万人拥有的警察数不到其政权性质为富人服务的资本主义国家的三分之一，有的专业警察数只有民主派、权利派、宪政派们艳羡的欧、美、日、韩等其他国家的四之一，而我国的百万协警大大弥补了警力的不足 ，他们在警务工作尤其是在基层警务工作中起到了不可替代的作用 ，试想辅助警察真的不复存在了，那么对社会公共安全的影响将是不可估量的。以上事实说明了了辅助警察在我国的重要地位，也阐释了辅助警察长期存在的合理原因。
（二）辅助警执法权的法律困境
首先辅助警察必须在在编民警的带领下开展各项工作，在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由在编民警完成，辅助警察仅起辅助作用。其次，在《人民警察法》明确规定，辅助警察是作为公安机关授权其辅助警察参与执法活动的警务人员，它的定位是辅助警力，属于专业的群防群治队伍，不具有行使执法权的权力。从法理上讲也就是辅助警察拥有的只是“执法权利”而非“执法权力”。前者是政治概念，是指公安机关和在编警察在执法过程中的国家赋予的强制力量；后者是法律概念，指辅助警察由公安机关赋予的要求他人作出相应行为的权力。
可是在现实工作中，权利与权力的界定很难区分。如果说辅助警察具有执法权，可这种说法显然与国家法律有冲突；如果说辅助警察没有执法权，可在实际的警务工作中辅助警察常常行使了在编警察才拥有的执法权；如果说其只在在编民警的代理下拥有执法权，那也没有很好的解决问题，因为执法权的有无必须是确定准确的，不能说有时有有时没有。以上结论显然都是不理性的，因此辅助警察是否拥有执法权还存在许多疑问。
二、多角度看辅助警察执法权的合理性
（一）从机构性质上看辅助警察执法权
执法权是在行政职权的基础上展开的衍生权利。而行政职权的来源有两个方面，一方面是国家的法律，法规的明确授权，公安机关就是由《宪法》和《人民政府组织法》明确授权能行使行政职权的行政主体。一方面来源于行政机关的委托。但无论是授权还是委托其行政主体必须是组织而非个人。
行政机关中行政人员的执法行为来源于行政主体的安排与指挥，其本质是在所属组织的管理下行使权力。也就是说，警察所拥有的执法权并不是由法律，法规直接授权的，而是在法律，法规对公安机关授权的基础上，从公安机关的指挥与管控中获得的。因此从执法权的发生机制来看，法律法规的授权的一般是行政机关组织而非个人。也就是说，当公安机关的行政职权产生于法律法规的确定，且辅助警察在警务工作中的行动是由公安机关指挥的，那么辅助警察在机构性质上看就应该拥有执法权。