摘 要：自政府雇员制在我国施行以来，学界对其在实践中所出现的问题进行了大量的讨论，但这些讨论大都缺少实证材料支撑。本文在对上海市公安文职制度调查的基础上，建立了关于公安文职人员工作满意度的回归模型，用以分析影响政府雇员制的诸多因素。模型结果表明：雇员工作的制度设置、薪酬设定、晋升制度以及与公务员的待遇差距等因素影响工作满意度的变量显著。因此，在提高政府雇员制功效的问题上，应主要改善这些受到显著影响的制度设置，以提高雇员工作满意度，进而保障政府雇员制功能的发挥和高效运行。
关 键 词：政府雇员制；工作满意度；公安文职制度
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）09-0011-06
一、引言
政府雇员制始于西方发达国家。随着新公共管理运动浪潮在全球范围内的掀起，政府雇员制被广泛地应用于西方发达国家的政府管理中。2002年，该制度引入我国。吉林省政府率先施行了政府雇员制，随后上海、武汉、深圳等地也相继采用这一制度。在我国，政府雇员不属于公务员范畴，与政府之间是劳动雇佣的合同关系。政府雇员不占行政人员编制，不赋予行政权力，能满足政府工作上的特殊需求，是具备某类专业知识和技能的专门人才。[1]与西方的政府雇员制具有法律依据的情况不同，我国在政府雇员的吸纳、薪酬、管理以及与公务员的关系等核心问题上仍没有建立统一的规范和制度体系。截至目前，仅有吉林、珠海、深圳等地出台了施行办法。并且，政府雇员制的施行在各地的差异也较大。
我国在政府雇员制施行的10余年中，学界对其进行了大量的研究，关注点主要集中在政府雇员制的合法性、规范性、政府雇员与公务员的关系、政府雇员的功能和职业发展等问题上。在合法性问题上，我国政府雇员制缺少明确的法律依据，尤其是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）只规定了对专业性较强的职位和辅助性职位可以实行聘任制，而没有对政府雇员制作出任何规定。[2]在规范性问题上，主要体现在对政府雇员的名称的规定各地不统一，对政府雇员的分类混乱，以及各地对政府雇员的适用范围不同上。[3]在关系问题上，一方面，体现为政府雇员制和国家公务员的关系，政府雇员制度可能会产生第二套体系——不同于公务员的管理体系，两个体系间需要沟通和协调。[4]另一方面，则是在同一环境中工作的政府雇员和公务员间的关系，政府雇员可能会遭遇公务员的排斥，同时自身也缺少行政权力，难以发挥应有作用。[5]在功能问题上，推行政府雇员制的目的是发挥其吸引特殊人才，精简人员和降低用人成本，发挥“鲶鱼效应”以增强公务员队伍的活力等三大功能。[6]但在实践中，报考政府雇员的人并不多，雇用的人员也较少留任，[7]因此，无法实现吸引人才的目的；政府雇员制会变相扩大公务员队伍，以一种新的隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀，[8]而“鲶鱼效应”在公务员制度与政府雇员制度间并无实质竞争的情况下也难以实现。[9]在职业发展问题上，实施政府雇员制的政府机关很少给予相应的人力资源培训与开发，没有为雇员设计好职业生涯规划、提供晋升空间和进行科学的绩效评价， 政府雇员根本看不到未来的职业前景。[10]
总体来看，上述研究直指中国政府雇员制的核心问题，并对实践中存在的缺陷提出了相应的解决方案。但在这些研究中大都缺少实证材料的支撑，所得出的论点并没有经过实证数据的验证，即使有少量的调查研究，也只是停留在制度运行的层次上，并没有涉及微观上的雇员工作状况和主观感知，因而难以对政府雇员制的实际运行状况进行深入的分析。政府雇员制在制度建设上必须以实际运行状况为依据，特别是政府雇员作为制度之下的直接感受者，同时也是影响制度效率的主要因素，其对工作和职业发展的认知、对工作满意度的评价、对与公务员关系的看法等是改进和完善政府雇员制的实证基础。在缺少论据的情况下，则难以对制度的改善形成深刻的认识并制定出可行的方案。为弥补当前学界对政府雇员制研究在实证研究基础上的匮乏，本文在对上海市公安文职人员情况进行调研的基础上，以工作满意度为因变量进行了实证分析。以工作满意度为政府雇员制的主要考察变量是因为在前人的研究中，工作满意度被认为与工作绩效有很强的相关性，[11]并且工作满意度的高低与员工的自尊、自我控制、情绪稳定和自我效能感呈现显著的正相关关系，[12]因而工作满意度可作为衡量政府雇员制运行效能和管理绩效的重要指标。本文并不试图构建政府雇员工作满意度的结构，而是要考察在政府雇员制下，雇员对主要制度的主观评价和感知对工作满意度的影响。因而本文根据对公安文职人员对工作制度设置的认知、职业发展的评价、薪酬评价与公安人员的关系认知的调研数据，建立了以文职人员的工作满意度为主要考察变量的回归模型。通过对其主要影响因素的分析，构成改善政府雇员制的微观实证分析基础。
二、上海市公安文职的基本状况
公安文职制度（国外称警察文职制度或文职警察制度）是现代警察制度的重要组成部分。所谓文职人员，是指“受人才服务中心外派，以政府购买服务的方式，在公安机关内部从事不具有对公众直接行使公安执法权力，由公安民警行使指挥、管理、监督职能的，只對警务活动起辅助、保障作用的职位”。[13]文职人员实行派遣制和劳动合同制相结合的用人方式，与人事代理机构签订劳动合同，接受派遣到公安机关文职岗位工作，不具有人民警察（公务员）身份，不享受民警的有关待遇，不参加警务培训，不发给警服和警用装备。因而，公安文职制度是我国各地方政府所实施的不同的政府雇员制中一种独特类型的模式，是在公安机关中实施，在社会人员中进行公开招聘以解决警力不足问题的雇佣模式。
⒈上海市公安文职制度的发展历史。上海市的公安文职制度始于2000年。上海市公安局在设计现代警务机制框架时，就提出要借鉴国（境）外警察机构使用文职人员的做法，试图通过雇用社会人员的方法将警力从非执法岗位上解放出来，由此形成了试行公安文职制度的初步构想。2002年，上海市确立了公安文职制度的总体思路，并构建了技术保障、辅助管理、行政事务3大类的岗位分类体系。2004年，在第20次全国公安工作会议召开以后，上海市公安局浦东分局开始进行公安文职制度试点，梳理整合出157个文职岗位向社会公开招聘工作人员。2005年，上海市人事局制定出台了《关于本市公安机关文职岗位工作人员管理的试行意见》，由此，公安文职制度在上海市各级公安机关全面铺开。2006年，上海市公安文职制度扩大到全局16个市局单位和全部19个分（县）局。