对违法行政行为法律监督问题的探讨
摘 要：检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是加强对违法行政行为的监督，促进行政机关依法行政，实现权力制衡和权利保障，对于构建和谐社会、完善法律监督体系、推进依法治国具有重要意义。
关键词： 违法行政行为；法律监督；制度设计
中图分类号：DF 31文献标识码：A
法律监督制度体现了我国宪政体制的特点，即权力机关之下的检察权与行政权、审判权的相互配合和制约［1］。检察机关是国家的法律监督机关，对行政机关、审判机关及其工作人员的违法行为进行监督是法律监督的应有之义。目前，检察机关的诉讼监督工作，即对司法活动的监督工作开展得比较规范，实体和程序法律规定也比较完善，但对行政活动的监督工作则缺乏全面、具体的法律规定，理论准备不足，实践中做法不一。探索对行政活动的法律监督，对于实现权力制衡和权利保障，健全法律监督体系，进而对完善有中国特色的宪政体制有着重大的理论价值。从我国社会现状来看，因违法行政行为导致的群体性上访不断，引发的社会矛盾突出，造成了社会的不稳定。加强对违法行政行为的法律监督可以预防和减少侵害公民人身、财产和民主权利的违法事件的发生，对于推进依法行政、发挥检察机关在构建和谐社会中的作用具有重要的现实意义。
一、检察机关对违法行政行为实行监督的必要性和依据
（一）检察机关对违法行政行为实行监督的必要性
在我国行政法学研究中，对于什么是行政违法存在三种有代表性的观点。第一种观点认为，行政违法是行政法律关系主体违反行政法律规范的行为，违法主体既可以是行政主体，也可以是行政相对人［2］；第二种观点认为，行政违法仅指行政相对人违反行政法律规范的行为［3］；第三种观点认为，行政违法是指行政主体违反行政法律规范的行为［4］。但是，由于相对于行政主体而言，行政相对人处于弱势地位，其权益保护非常脆弱，伴随着行政法从“管理”的理念向“控权”的理念转变，人们更多的是从限制行政主体滥用权力的角度看待行政违法这一概念，因此第三种观点逐步成为公认的观点，并专用“违法行政行为”来表达。我们认为，违法行政行为是行政机关、其他行政公务组织及其行政公务人员在进行行政管理、行使行政职权的过程中实施的违反行政法律规范的行为的总称。违法行政行为作为行使权力背离职责的行为，主要包括以下四类。
1.行政越权
行政主体在行政管理的过程中超越其法定的权限，实施了依法应由其他权力主体行使的法定职权，或者逾越了法律、法规所设定的必要限度的违法行政行为。
2.滥用职权
行政滥用职权是行政主体违反行政法律规定的权限和程序，非法行使职务范围内的权力，导致一定危害后果发生的违法行政行为。判定一个行政行为是否属于行政滥用职权，主要依据两点：其一是看行为人的主观心理态度是否存在主观上的故意；其二是看行为人的行为是否超出法律规定的限度，是否违背现行法律或违反法律的目的与原则。
3.玩忽职守
是指行政主体不负责任，不履行或不认真履行依法应该履行的职责，导致发生一定危害后果的违法行政行为。首先，行政机关负有行政法上的作为义务，其次，行政机关没有履行作为的义务，而是对依法应当履行的法定义务，采取消极不作为的态度。
4.行政侵权
行政侵权是指行政主体在行使行政职权时侵害行政相对人人身、财产等合法权益的违法行政行为，具体体现为《国家赔偿法》第3条规定的侵犯人身权和第4条规定的侵犯财产权的9种情形。
在我国，对行政行为特别是对违法行政行为的监督体系已经基本建立。主要有以下几种：
（1）国家权力机关的监督
行政机关是人民代表大会的执行机关，由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大及其常委会通过听取工作报告和汇报、质询或询问、视察、执法检查、受理申诉等了解行政执法活动状况，发现其中的违法行政行为，通过通告、批评、督促、作出决议、组织调查委员会以及罢免、撤职、免职等方式进行监督、纠正。
（2）行政机关内部的监督
行政机关内部对违法行政行为监督主要有两个途径：一是上级对下级的行政层级监督。这里主要指行政复议。行政复议是在当事人的申请和参加下，由上级行政机关按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁决解决行政侵权争议活动，从而实现对下级行政机关的监督。二是行政监察机关的监督，对国家行政机关、政府公务员和国家行政机关任命的其他人员实施法律、执行政令、遵守行政纪律的情况进行检查，监督纠正违法行政行为。
（3）审判机关的监督
审判机关对违法行政行为的监督通过行政诉讼来实现。根据我国宪法及相关法律规定，人民法院有权应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内的行政争议。人民法院根据审理所查清的事实，依据法律规定，认为行政行为全部或部分违法，侵犯公民、法人或者其他组织人身、财产等合法权益的，可以部分或全部撤销被诉行政行为，并可以责令被告重新作出具体行政行为。人民法院通过行使国家行政审判权对违法行政行为进行的监督是目前对行政执法外部监督的最主要的形式。
（4）检察机关的监督
目前，检察机关的监督主要是通过对国家工作人员职务犯罪侦查来实现的；此外，根据有关法律、法规的规定，可以对劳动教养机关的活动以及人民警察执行职务的行为等实行监督；对已发生法律效力但确有错误的行政判决、裁定进行抗诉，也是对违法行政行为的监督。
虽然对违法行政行为已有多方面的监督制约机制存在，但由于现有法律制度设计上留有漏洞，致使部分违法行政行为缺乏有效的监督制约。就国家权力机关的监督而言，由于国家权力机关运作方式等方面的局限性，对违法行政行为的监督力度明显不足；行政复议监督以具体行政行为为主要监督对象，兼顾一部分抽象行政行为的监督，由于这是一种行政机关内部监督机制，其作用也就相当有限；行政诉讼监督是针对具体行政行为的一种最有力度的监督，然而，由于行政诉讼受案范围较窄，有相当一部分具体行政行为被排除在监督范围之外，同时由于对原告资格要求太高，[诉讼必须通过原告才能启动，按照《行政诉讼法》的规定，原告必须是与具体行政行为有“法律上利害关系”的公民、法人和其他组织，这就意味着一些不符合该原告资格条件，而实际上因为违法行政行为的侵害处于危险之中的主体，无法通过行政诉讼监督救济机制来维护自身利益。]加上行政权对审判活动的干扰，使得“民告官”难上加难；至于行政监察监督，有论者指出，与国外行政监察相比较，我国行政监察部门的职权算得上是较大的，但因其独立性不强且面临若干体制性因素的干扰和陈腐观念的侵蚀，使其执法监察、廉政监察和效能监察的统一协调不够，受理检举控告和申诉的威信不高且成本较大［5］。我国监察制度最大的缺陷正是来自于行政监察体制自身，由于这种监督受制于行政权力，因而难以对行政权力实施真正有效的监督。
从对违法行政行为监督的实际效果和对违法行政行为监督亟待加强的现实需要来看，构建新的监督机制以堵塞行政权行使过程中存在的法治漏洞就成了一项刻不容缓的任务。将这一重要监督职责赋予检察机关是最恰当的。首先，检察机关实施法律监督具有主动性，可以主动实施法律监督，对违法行政行为综合实施事前、事中、事后监督，有效弥补审判监督被动性之不足；其次，法律监督权是一项程序性权力，不具备作出实体性决定的权能，即不能直接改变行政机关的处理决定或直接作出处理决定，而只能监督、督促行政机关改变证明确有错误的处理决定，因而不会出现检察专横的危险；再次，检察机关的法律监督是一种外部监督，一定程度上能够克服行政复议这一内部监督的局限性；最后，法律监督作为一种经常性的专门监督，可以有效弥补国家权力机关监督不连续性和非专门性的缺憾。