对信息公开背景下我国解密制度的若干思考
解密是指把那些不再具有国家秘密属性的国家秘密事项从国家秘密中分离出来，不再以国家保密法律加以保护。解密是保密工作的重要环节和档案工作的重要组成部分，解密程序的有效运作是实现对国家秘密动态管理的重要保证。但在实践中只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的现象非常普遍，这些不仅增加了保密工作的成本，妨碍了信息资源的开发利用，也严重损害了政府信息的公开。因此，研究和完善我国解密制度对于促进政府信息公开，充分开发利用档案信息资源，具有十分重要的理论和现实意义。
1 现行法律法规对解密工作的有关规定及缺陷
1.1 《保守国家秘密法》的相关规定及缺陷
我国《保密法》第16条规定，国家秘密事项的保密期限届满的，自行解密：保密期限需要延长的，由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定。国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的，原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关应当及时解密。《保密法实施办法》第15条规定，对保密期限内的国家秘密事项，根据情况变化，有下列情形之一，由确定密级的机关、单位及时解密：(1)该事项公开后无损国家的安全和利益的；(2)从全局衡量公开后对国家更有利的。情况紧急时，可以由上级机关直接解密。《保密法》第一次规定了国家秘密变更和解密制度。但从实践情况看，定密的机关在定密的同时确定保密期限的情况很少，自行解密的情况也就比较少，由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定解密的制度在实践中就更少。实际上，由于没有解密制度的监督制约机制，我国解密制度并未得到贯彻执行。据了解，我国解密的数量只占定密总数的2％。现实告诉我们，虽然我们规定了解密制度，变更密级和解密制度却并没有得到很好的贯彻执行，解密制度没有发挥应有的作用。保密工作迫切需要建立解密工作新机制，才能适应政务公开和信息化建设的需要。
1.2《档案法》的相关规定及缺陷
在国外，档案属于信息自由法的调整范围，只要有关档案不存例外的范围内，则档案应与其他政府文件一样对公众公开。在我国，根据相关的法律规定，政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。对于政府档案，根据《档案法》第19条的规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订”。另外，《档案法》规定，各级国家档案馆保存的经济、科学、技术、文化类涉密或涉控档案，如果公开后无损于国家的安全和利益，从全局衡量公开后对国家更为有利的，可以提前开放该类档案。从以上规定看，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规定不但不利于解密，反而限制了解密制度的执行。
1.3 政府信息公开与档案开放的规定存在的矛盾与错位
2007年4月5日公布，并将于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)规定，除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的政府信息都要公开。同时，《条例》第三章第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取信息提供便利”。“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。《条例》还规定，公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息。根据有关政府信息公开的文件规定。政府信息包括政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的各种信息材料，其中包括政府机关产生并归档保存的政府机关文件和拥有的有关信息材料。然而，据统计，我国各级综合档案馆馆藏档案开放的数量仅占总数的四分之一左右，也就是说馆藏档案的大部分是不向公众开放的。另外，根据《条例》规定，机关档案室的职能必须从为本机关服务向为全社会服务的方向拓展，而目前不少的政府机关还没有将归档保存的文件——政务信息作为机关政务信息公开的范畴，而是仍然按照传统的做法，仅对机关内部提供利用。从以上看出，《档案法》及《档案法实施办法》对机关档案室档案的利用规范过窄，且存在着机关对档案公布权的垄断，这与政府信息公开的宗旨相背离。
2 适应政府信息公开的需要，依法做好信息公开中的解密工作
根据我国现行解密制度的有关规定，借鉴国外解密制度的先进经验，笔者认为完善我国的解密制度，须从以下着手：
2.1 强化信息公开意识，依法做好公开与解密工作
在信息时代到来的今天，信息已经成为一种重要的战略资源。充分地开发和有效地利用政府信息，最大限度地实现政府信息资源共享，是社会信息化发展的需要，也是社会经济、政治、文化发展和依法行政的要求。信息公开与保密是政府信息政策和信息工作中两个同等重要的课题。信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。在我国，解密制度应当发挥其应有的作用，通过对国家秘密信息的解密，促进信息的交流与利用。因此，任何国家在处理信息公开与保密的关系问题时，都强调二者的利益平衡，即该保密的信息要保密，该交流的信息要公开交流。美同在完善保密法规的同时，制定了《信息自由法》，做到保密工作与信息公开工作并举。当前，我们必须将保密问题放在信息公开的背景下加以思考，由此来加强和改进保密和公开工作。在信息公开与保密问题上必须认识到公开是我们政府工作的目标，是根本性的：保密工作是对公开的保证，它围绕着公开而存在和发展。必须革除传统的认为定密越高越保险，保密期限越长越负责任的因循守旧思想。只有从观念上牢同树立信息公开的意识，确立解密既是权利，也是义务的思想，才能做到思想上正确认识定密解密工作的重要性。工作中自觉增强定密解密工作的责任感，实践中科学把握保密工作的规律性。
2.2 修改完善《保密法》，科学规范定密，强制进行解密
我国现行的《保密法》制定于10多年前。在这部法律里，在诸如对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要。修改《保密法》需要解决两个问题：第一，规范定密程序，依法行使定密权。保密法规定了国家秘密密级和保密期限的变更制度，但实践中，定密过程被简化为保密工作部门主持制定的90余个保密事项的对号入座，完全忽略了定密的程序意义。由于保密范围偏宽、定密的随意性较大等原因，产生的国家秘