我国饮用水源保护法律调控的理论基础
摘要：世界性饮用水源紧缺和污染所导致的饮用水源危机，严重威胁着人们的生命健康和正常生活，饮用水源的保护成为国际社会共同关注的焦点问题。在分析国内外现行饮用水源保护的法律规定的基础上，提出了在饮用水源保护法律调控中，应当以可持续发展和保护人的生命健康和生存权的理念作为其理论基础。
关键词：饮用水源；保护；法律调控；理论基础
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1671－6477(2008)04－0564－05
现代人类社会处于多元利益充斥的状态，各种各样利益的评判、实现标准和尺度是不同的，因而人们选择了许多不同的机制来调节这些利益，其中利益申张和实现所借助的最重要的工具就是法律。法律存在是为了社会的、公共的、个人的利益，通过界定利益主体权利(义务)并强制保障这些权利(义务)的实现来满足多元的、错综复杂的利益。在饮用水源保护中，通过法律来确认这些利益，首要的问题是确立饮用水源法律调控的理论基础，即明确饮用水源保护的基本指导思想和立法根本目的，以实现对饮用水源切实有效的保护。
一、饮用水源保护应遵循可持续发展的指导思想
可持续发展是人们在反思过去发展道路基础上提出的新的发展思路。1987年布伦特兰夫人在《我们共同的未来》中提出该思想，1992年联合国环境与发展大会正式提出了“可持续发展”的概念。即“满足当前需要又不削弱子孙后代满足其需要的能力的发展”，并将其确认为全人类未来发展的道路和模式。基于此，我国饮用水源保护遵循可持续发展思想应当明确可持续发展的客观基础、必然选择和主要内容等基本问题。
(一)可持续发展思想的客观基础是饮用水源的公益性
在饮用水源保护的法律调控中，为了更好地贯彻可持续发展这一指导思想，首先必须明确确立可持续发展思想的客观基础——饮用水源的公益性。
在法学研究中，对利益的探讨是一个永恒的话题。法律作为一种重要的社会现象。应当公正地判断各种需要和主张，调节各种利益冲突。美国著名法学家罗斯科·庞德将利益定义为：“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企图满足的一种要求、愿望或期待；因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人们的关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。”公共利益的维护和实现将保障和促进个人利益的发展，公共资源的受益对象是全体社会公众，具有利益的普惠性和共享性。一方面，公共资源所形成的利益为全体公众共同享有；另一方面意味着公共资源对于整个社会发展是必不可少的。饮用水源作为一种公共资源，对人类的生存和发展具有不可替代的作用，需要社会公众共同保护，对其使用必须集体行动。从公共管理的角度来看，管理权力主体愈分散，管理责任便愈为趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源状况就越坏。反之，权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，对资源的管理就越有效。在我国饮用水源保护中，必须在决策民主化的基础上实行统一指挥、加强调控、推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统，实行饮用水源的集中管理，明确饮用水源保护部门在各部门的权力系统中占统治地位和主导地位。这样，以保证饮用水源保护部门担负起统一管理的责任，保证管理的效率，真正实现饮用水源保护的目标。当然，在饮用水源保护中，将饮用水源管理权力专门化的同时，应注意发挥其他部门的作用，集权和分权相适应，防止大一统的权力垄断，构建合理并有效的饮用水源管理体制。站在全流域饮用水源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理饮用水源保护工作，确立协调原则和程序，才能真正解决饮用水源保护与可持续发展问题。
(二)可持续发展思想的必然选择是绝对优先保护饮用水源
为了在饮用水源保护中实现饮用水源可持续利用，减少饮用水源污染和破坏，尽量避免饮用水源污染和破坏造成的严重后果，维护国际和平和社会安定等，绝对优先保护饮用水源成为遵循可持续发展思想的必然选择。
饮用水源与人的生命健康和生存密切相关。因而，为可持续利用饮用水源，应从水质和水量两方面做到安全可靠。因为无论供水水量不足，还是供水水质不好，均会给人们的生活及社会安定带来严重影响。首先，对水量的保证率要求高。对于重要城市要求95％～97％以上，一般城市也要求不低于90％。缺水会给人们的生活带来不便。其次，对饮用水源的水质要求高。饮用水源水质关系到人们的身体健康。一般认为欧洲共同体饮用水水质指令及美国安全饮用水法的规定要高于世界卫生组织执行的水质标准。经济发达国家对饮用水源水质要求比较严格，人们习惯于喝“生水”。许多国家在法律中规定适用饮用水源水质的安全标准来优先保护饮用水源。如德国法律规定“任何公共或私家自来水龙头放出的水都可直接饮用”。美国法律规定“饮用水的污染物最大水平目标必须达到两项要求，即不引起已知的或可预见的对人体健康的有害影响和留有充分的安全余地”。这种严格和绝对性的饮用水源保护要求符合饮用水源的性质，并是饮用水源得到有效保障的前提性条件。相比较而言，我国则采行保护等级和程度较低的饮用水水质的卫生标准，但在实践中就连这个较低水平的标准也难以达标或稳定达标。因此，在我国饮用水源保护立法中，为确保人们的生命健康和生存权，应确认饮用水源水质的安全标准，如Ｉ类自来水公司参考欧共体水质标准指令；Ⅱ类自来水公司参考世界卫生组织拟订的水质准则。坚持绝对优先保护饮用水源，实现饮用水源可持续利用。
(三)可持续发展思想应明确可持续发展的主要内容
可持续发展定义非常多，得到公认的是英国著名国际环境法学者菲利普·桑兹提出的可持续发展原则包括代际公平、代内公平、可持续利用和环境与发展一体化四个核心要素。至于对四个要素的具体理解和解释，各国由于其社会经济结构和国家环境与发展政策等方面的差异有所不同。所谓可持续发展就是人与环境的持续协调发展，是既实现发展的目标，又实现人与其赖以生存的自然资源和环境的和谐，使子孙后代能安居乐业、得以永续的发展。这是一种从环境与自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。该思想的精髓在于：其一，公平性原则。包括代际公平、代内公平和区际公平三个方面。其二，可持续性原则。其核心是人类社会经济和社会发展不能超越资源与环境的承载能力，人类活动的目标是经济、社会和环境的持续发展的高度统一。其三，生态性原则。强调在自然环境的承载力内发展经济，实现生态持续性、经济持续性和社会持续性相结合。
联合国可持续发展高级顾问委员会经过多方面的工作，选出可持续发展的三个非常重要的战略部门，即能源、运输与水进行研究。因此，饮用水源是可持续发展的重要问题，一定要按照可持