内蒙古自治区制定《民族区域自治法自治条例》的思考与建议
摘要：《民族区域自治法》规定，自治区人民代表大会及其常委会有权结合当地实际情况，制定具体的实施办法。本文提出新时期应该启动实施《民族区域自治法》的制定工作的建议，并针对制定《自治条例》所需的条件、内容和时机作了阐述，希望对《自治条例》的出台有所裨益。
关键词：民族区域自治法自治条例 法律依据 内蒙古地方立法
我国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。早在1980年内蒙古自治区就成立了起草委员会，并着手《内蒙古实施“民主区域自治法”自治条例》（草案）的调查研究和起草工作。到1993年，历经内蒙古自治区五、六、七、八等4届人大常委会共13年，形成的草案多达22稿，但由于一些制约因素被迫搁置。此后的18年，无论是从国家还是自治区的层面上看，情况都有了重大变化。从目前来看，制定内蒙古实施“民主区域自治法”《自治条例》的条件已经完全具备。
一、制定《自治条例》的条件
（一）法制条件
2001年修正后的《民族区域自治法》，适应修改后的宪法要求和我国改革开放和社会主义市场体制的建立与完善，删除了某些已过时的条款，增加或改动了形势发展提出新要求的条款，并将原来只有原则、笼统的规定改变为具体、明确的规定。例如，将原第六章规定的“上级国家机关的领导和帮助”，改为“上级国家机关的职责”。这一改变，按前者的规定，上级国家机关的帮助是其权利而非职责，因此，是否和何时提供帮助是上级国家机关的选择，即使不帮助也无需承担责任。而按后者的改变，上级国家机关的帮助则是其职责，即必须提供帮助，否则就要承担责任，这实质上是重新确立了上级国家机关与民族自治地方的权利义务关系。这些内容、规定和变化，为制定《自治条例》提供了极为有利的条件。
2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布实施。该《规定》有四项主要内容：一是将帮助民族自治地方加快经济发展放在突出位置，规定了上级政府及其职能部门在多方面对民族自治地方给予支持；二是规定了促进民族自治地方发展教育、科技、文化、卫生、体育和健全社会保障体系的内容；三是在政治方面强调巩固民族团结；四是违反本《规定》应担负的法律责任。这些内容，实际上已从法律层面解决了制约民族地方立法的不利因素，为制定《实施条例》的具体内容提供了法律依据。
（二）社会条件
西部大开发为内蒙古自治区出台《自治条例》创造了良好的社会条件。
改革开放前，内蒙古自治区经济、文化落后，当时在全国排名第24位。改革开放的30多年，特别是西部大开发提供了千载难逢的大机遇，内蒙古经济实现了跨越式发展。GDP总量及在全国位次连续跃过几个重大台阶，经济增速自2002年以来已连续8年居全国第1。据《中国省域经济竞争力发展报告(2009—2010)》蓝皮书显示，在全国竞争力排位上升的13个省中，内蒙古自治区上升幅度最大，排在第10位，在西部地区独占鳌头。
近年来，国家为推动西部大开发，对西部，特别是对民族自治地方放宽了各项政策，提供了优惠条件和照顾规定，《自治条例》应把这些内容纳入条款，使它成为地方民族法规的经济规范或社会规范。应该说，现在是及时制定《自治条例》，完善民族自治地方的民族立法的最好时机。
（三）主观条件
立法实践形成了具有鲜明地方特色的总体思路和一系列的规定、制度，反映了对地方立法的规律性认识，这为制定《自治条例》提供了主观条件。
一是明确了立法工作的核心是提高立法质量。既强调在立法计划规划编制上严把质量关，又注重立法的技术质量，在制度和专业上保证立法的质量。二是明确了地方立法的工作重心是经济立法。从实际出发，增强地方立法的针对性、适用性和可操作性。三是确立了立法工作的基本要求：首先是围绕中心，服务大局，突出重点；其次是坚持法制统一，体现地方特色；再次是坚持立、改、废并举，把修改、废止法律规范与制定法律规范放在同等重要的位置；最后是积极推进科学立法、民主立法。四是严格立法程序和监督。《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序的规定》对此作了较全面的规范。
（四）经验条件
制定《条例》是国内有些省区的成功经验。目前全国已有湖南、湖北、海南、云南、贵州、四川、甘肃、河北、黑龙江和辽宁等省先后制定了实施《民族区域自治法》的办法或规定，有力地促进了上述省份经济、政治、教育、卫生、体育、文化、社会生活和民族关系的大发展。这些办法或规定的内容或侧重点虽然各有不同，但都是结合实际创造性地扩大了《民族区域自治法》赋予的民族自治地方的自治权利，特别是在促进自治县（旗）的各项事业发展方面给予了高度重视，并取得了显著的成绩。这些经验为内蒙古自治区制定《自治条例》提供了有益的借鉴。
三、关于制定《自治条例》的基本原则和若干建议
（一） 必须维护国家法制的统一
维护国家法制的统一，是宪法确立的一项基本原则。它是国家统一、政治安定、社会稳定、经济协调发展和社会全面进步的基础。
维护国家法制的统一要做到两条：一是坚持以宪法为核心和统帅，地方性法规不能同宪法、法律、行政法规相抵触，即在地方立法中要把遵循不抵触原则作为一条重要的宪政原则。二是权限、程序合法，即不得超越法定权限、法定程序立法。
（二）必须明确《自治条例》的核心内容
确保民族地方行使自治权是《自治条例》的核心内容。自治权，包括立法权、变通权、管理权等。因此，在立法中必须明确规定：“保障自治地方行使自治权是各级人民政府及其工作部门的重要职责”。
自治权首先表现为立法权。《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第66条均规定民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。根据这一规定，民族自治地方享有立法权的主体有三个，即自治区、自治州和自治县（旗）的人民代表大会。
现在的问题是这三方制定主体都没能很好地行使立法权。不仅内蒙古自治区《自治条例》至今尚未出台，而且单行条例的制定也存在诸多问题。适时、适量设置自治州、自治县（旗），使他们在发展县域经济中享有较大的立法权是必须的。一方面，他们可以根据本地实际情况做出科学决策，注重发挥比较优势，突出重点产业；另一方面，他们可以通过制定单行条例设定权利、义务和法律责任，从立法上保障县域经济的良性和可持续发展。
自主权还表现为变通权。对此，《民族区域自治法》和《立法法》有明确规定。自治区人大要充分行使法律所赋予的变通权利，在《自治条例》中明确载明在对外经贸审批、边贸、出口、外资、引进技术、税收优惠等方面享有自主权的条款规定。
（三）必须从实际出发，突出地方特点和民族特点
内蒙古自治区有49个民族，各个民族的分布、经济、文化、民俗、习惯、资源、地理环境和社会发展程度也有很大的区别，制定《自治条例》必须从这些实际情况出发。同时，还要考虑区域和周边的环境。从整个自治区来说，呼包鄂应该成为西部地区的经济核心，还要加强同京津冀晋、陕等省区市的互利合作和分工协作，打造西部经济圈。东部五盟市也要大力发展，并同辽、吉、黑东北三省实现资源的优化配置。特别是要利用同俄、蒙毗邻的地理优势加强同他们的交流与合作。从基层自治地方来说，各个民族、各个旗县的发展不寻求一致，要突出地方特点和民族特点。“宜农则农”、“宜工则工” 、“宜商则商” “宜游则（旅）游”，形成各具特色的发展模式。为此，《自治条例》必须明确规定相应条款，赋予各自治地方有选择权。与此相连的，就是要增设自治县（旗），以促进自治县（旗）经济的快速发展。