社会风险规制模式构建与界限分析
内容摘要：风险社会的现实趋向促使社会治理模式革新，基于功能主义的需求，政府的风险规制已经深入广泛的社会领域，并由此产生诸多弊端。近年来公共领域的相关风险事实可以作为分析范本，以明晰政府在风险规制中的缓和路径。同时，规制缓和与政府责任扩张不可避免且矛盾地共存，除了程序主义的过程性制约以外，规制活动的正当性与界限问题也同样需要重视。
关键词：风险社会 社会治理 规制
广义的社会风险虽然伴随人类发展的每个阶段，但不同时代中的风险语境存在差异。一般认为，有关现代性风险的研究集大成于贝克等人的风险社会理论，他们指出，风险在这个包含更多复杂性、偶然性和断裂性的社会结构中主导人类生活。这些风险是人不想要的，却又是人为制造的，比如科技进步、制度膨胀和全球化带来的风险。伴随着合理性，风险产生于一个开放的系统中，受到客观环境和人类活动的双重影响（赵鹏，2011），既包涵物质属性，也可能是一种社会建构。
面对直观的“硬风险”（技术风险、自然灾害等）所采取的治理措施，往往会带来难以通过经验、感官进行判断、评估的“软风险”（科技失控、制度危机等）。这种由风险规制而带来的规制风险，正在不断重复一种恶性循环。目前运作的社会治理体系日益脆弱，因而亟需一个更为宏观、开放的风险认知与规制模式。
风险规制的行政法解读
（一）规制基本概念
规制在社会科学中的定义经历了一系列演变，其早期定义比较宽泛，基本与社会控制等同。而随着市场经济的发展，规制的含义逐渐变窄，增强了技术性，专指国家对经济的干预，即依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济主体的活动进行限制的行为（植草益，1992）。在当代，规制概念的边界再次被扩大，涵摄了法律以外的规制形式及超国家规制。规制话语的动态定义，实际上反映了不同学科背景和规制实践的变化。从不同的主体视角出发，以国家为中心的规制可以指“作为政府规则的推行”和“作为政府机构调控经济的手段”；以泛化主体为来源，如国家的或者企业、专业协会等自我规制与第三方规制，指的是“作为有组织的社会控制”及“风险控制”。
而规制话语引入行政法领域，一般是在权力行使的意义上使用。如日本行政法学者盐野宏（1999）认为，规制行政指通过限制私人的权利、自由，以实现其目的的行政活动以维持秩序，或者事先防止危险的行政，或者广义上也可以认为对某种行政领域的总括性把握。此外，美国的政府规制学派对于规制理论也有独到的见解，耶鲁大学的葛维宝教授认为规制可以理解为用于各种目的的政府政策统称，形式包括规则、标准、法定要求等。用做动词时，在不同的语境下，既包括制定法规、规则、政策等规范文件的行为，也包括依据规范进行管理、控制的行为（吴浩、李向东，2010）。
（二）风险规制话语的适用
长期以来，行政国的现实使我国行政权在社会治理中始终处于强势地位。由于“社会-政府”二元化建构并不成熟，从计划经济到市场经济的转型路径仍在摸索中，所以我国没有经历西方发达国家的一系列规制改革阶段。政府规制作为管理活动的常态而不是限权政府活动中的例外，其基础建立在举国范围的科层制管理体系上，下级必须服从上级，公民必须服从政府，甚至在当下的诸多领域，政府还直接通过主导资源分配、人事任免等命令模式来进行社会治理。在我国行政法学界，对于规制话语一直没有独立的认识，与经济法、环境资源法等二级学科的分离导致规制术语运用的障碍。规制一词通常被理解为政府机构针对市场的经济干预，或者简单将规制等同于政府广泛的社会管理，也有将规制通过字面意思解释为规范控制。换言之，规制结构的完整性，应当存在一个具有指导功能的更高主体与一个独立运作的相对方，也就是政府要承认公民社会本身具有消化风险的自治能力，而不宜直接行使家长式作风的代理。规制功能的限制性，应当区别于私法的自治调整，行政法中的风险规制只能基于公共利益而实施，对象的广泛性恰恰是其无法实现效果最优的原因所在。因此，风险规制的主要作用在于防止最坏情况的发生，明晰风险规制的界限就极具法治意义。
风险社会的现实就要求相应的规制结构革新，而行政法作为政府实施社会治理所依靠的制度规范，其内容也要与所赋予的时代机能配合考量（叶俊荣，2000）。越来越多的学者也认识到，行政法与行政的目的应当存在更多的一致性而非对立与限制，现代行政法的功能逐渐从以司法审查为中心转向以行政过程为中心（朱新力、宋华琳，2005），传统行政法学者永远不能说明什么才是好政策，什么才是理想的政治蓝图（约瑟夫.P.托梅恩、西德尼.A.夏皮罗等，2004）。当然，也要明确，风险规制的实施目的仍然在于保障与促进公民福祉，这点并未偏离传统行政法的价值预设。但是风险的未来性与不确定性，导致立法者已经不可能具备完整的风险认知能力，规制活动需要广泛授予行政机关裁量权，依法行政很大程度上被依裁量行政所取代。规制活动的过程不再拘泥于正式的法律规则，而是着力于一系列政策、利益、政治等变量的综合权衡。
风险事实与规制思维
现代社会专业化和分工进一步发展，以及各种制度的完满化，使各种“未来”更紧密地依赖于“现在”的决策和选择（Luhmann，1993）。然而，世界唯一不变的就是变化，从某种角度看，风险社会中的法规、制度和各种秩序越严密和专业化，风险的可能性也就越多。由此，即使在法治框架下，行政裁量权的空间也被允许进一步扩张。
不同领域的风险规制过程是动态、开放的，妄图通过改变行政活动结构而一劳永逸地获得某项防御机能，除了行政权力的不当扩张外，对于现实问题的解决毫无益处，甚至会辜负公民社会为帮助风险治理而向规制主体让渡的自由与民主。
（一）信息一致
众所周知，温州动车追尾事故中，标志性的“信不信”言论，这类危机公关中的技术失误，善后工作中饱受争议的通车决策以及不断延期公开的事故调查报告等处理环节，均容易使民众进一步强化自身非理性的风险思维。很显然，在这起事件中，行政机关在社会治理过程中的自律规范与社会规范并未一致，而恰恰彼此的信息披露标准也存在差异，所以行政机关在事件中对于社会群体所关注的焦点问题往往不能给予广泛认可的解释。或者说，由于行政权力的傲慢，长期以来的行政话语习惯于单向命令，因此未能建立良好的沟通机制。可以看出，某些意外事故会引发相关领域的连锁反应，造成社会风险的产生与扩张。由此造成的先定倾向，使负面事件发生后，社会群体的思维习惯倾向于政府失范。而风险管理者的失范实质上就是法律失范，这种信任危机会进一步削弱社会治理的权威性和稳定性。