依法推进政府职能转变与国家治理现代化
摘 要： 依法推进政府职能转变的提出，是基于以往历次政府职能转变主要是依靠权力和关系在体制内封闭进行，缺少法制的刚性约束，导致不断反复。推动国家治理现代化使破解这一难题有了突破口，即政府职能转变作为实现国家治理现代化的必然要求，必须纳入国家治理法治化轨道，运用法治思维和法治方式，在法律框架内进行，通过建立和完善行政法律规范体系，合理规范权力运行，建设善治意义上的治理服务型法治政府，以更好地体现现代国家治理所内蕴的现代法治精神，加速向现代国家转型，并在这个过程中不断依法解决国家治理现代化中的各种问题，更好地体现制度的正义和自信。
关键词： 依法转变政府职能；国家治理现代化；法治思维与法治方式；依法治理；治理服务型法治政府；现代法治精神
依法推进政府职能转变的提出，是基于以往历次政府职能转变主要是依靠行政权力在体制内封闭进行，改来改去总是回到原点。尽管依法治国和依法行政也提出好多年，法律体系日臻完备，但由于延续千年的传统人治影响根深蒂固，司法权威性不足，实际发挥作用的还是行政手段，政府对资源的绝对垄断反而越来越严重，直至固化，束缚着体制外市场和社会功能的发挥。这种做法在推进国家治理现代化阶段不仅不能再继续沿用，甚至还是巨大障碍。党中央将“全面推进依法治国”视为治理国家的基本方略和“推进国家治理体系和治理能力现代化”的“重要保证”，提出“依法全面履行政府职能”，使政府职能转变按照依法治理要求被纳入法治轨道，真正有了实质性突破的可能。
一、建设善治意义上的治理服务型法治政府：依法推进政府职能转变的目标和国家治理现代化的重要依托
“推进国家治理现代化，从本体上和路径上就是推进国家治理法治化。国家治理体系本质上就是国家制度体系，只有通过法制化，将各种国家治理制度上升为宪法和法律，以法律的普遍约束力和国家强制力保证其实施，才能提升国家治理体系的执行力。提高治理能力，最关键就是要提高运用法治思维和法治方式的能力。”[1]行政作为与立法、司法、行政职能分工的产物，是基于法律授权执行国家法律和立法机关意志的规范性政治行为，相对于创制法律的立法而言，处于执行法律的从属地位。其与追诉犯罪、裁判纠纷的被动执行适用法律的司法的区别在于是为实现国家目的主动执行适用法律。[2]随着现代行政的发展，特别20世纪70年代以来法治化成为发达国家政府管理的时代特征，行政行为由立法机关授权委托成为潮流，其法律执行功能凸显。从法制角度解释行政现象也成为趋势，如美国学者乔治·戈登就把行政定义为执行立法机关和法院颁布的法律的过程。戴维·罗森布鲁姆也认为行政就是完成立法和司法部门的指令[3]，按宪政理论，行政机关的合法性源于人民法律形式的授权。行政行为作为对相对方权利义务的一种影响，除要求在法律范围内行使职权，还应受到行政处罚、行政诉讼等严格的法律制约，“没有法律规范就没有行政”。[4]法相对于行政具有支配地位，在现代社会更是如此。
党中央将“全面推进依法治国”视为推进国家治理现代化的重要保证，就是要在国家治理中使宪法和法律具有最高权威性，一切社会关系都纳入法律范围加以调整，各项制度都要依法建立和运行，特别是在政府与市场、社会、公民、司法等相互关系中能够依法确立比较清晰的权力与权利关系，并通过建立有效的法律责任体系予以确认和保证，即国家治理法治化。与以往政府为惟一主体，依据管制理念，将法制作为管理手段的管制型政府模式的政府管理法制化不同，国家治理法治化是作为多元治理主体之一的政府依据现代治理理念，以依法治国为治国理政基本方式，通过建设法治政府与其它治理主体有效互动，依法全面履行政府职能，进而实现国家治理现代化的过程。现代政府都是依法全面履行政府职能的法治政府，要求职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。要求行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担。政府治理能否实现法治化，关系国家治理能否现代化。政府治理和政府管理都需要权力和权威，但政府治理作为政府管理的深化不仅靠上行下达的行政权威，而且更强调包括政府在内的多元主体在互存、互信、互利基础上协商谈判与合作，以实现公共利益最大化，即“善治”。善治的核心要素是法治，善治的政府应是法治的政府。
政府职能转变的目标和方向就是从国家治理现代化高度，立足依宪执政和依法治国，在法治轨道上深化行政改革，使政府职能朝有利于经济和社会发展的方向转变，建设善治意义上的治理服务型法治政府，全面履行政府职能，通过多元主体法制基础上合作共治，推动政府依法治理现代化、市场依法治理现代化、社会依法治理现代化和司法依法治理现代化，从管理转向治理，从善政走向善治，以更好地为全社会提供更优质的公共服务，达到对整个社会的有效依法治理，实现法治基础上的国家制度现代化，最终转向现代国家。多年来，我们一直致力于建设法治政府和服务型政府，皆因局限于“善政”理念，始终围绕依权转变政府职能在体制内兜圈子，二者结合得并不好，与当代政府“善治”发展趋势有很大距离。国家治理现代化的理想状态是善治，集中体现是建设善治意义上的治理服务型法治政府。这样的政府立足于通过治理提供服务而不是通过管理提供服务；服务手段不再倚重权力和关系，而是法治和契约；主体也不再是惟一的政府，还包括市场、社会、公民个人、司法等多元主体；彼此关系也不再是自上而下的行政隶属关系，而是平等对话的协商伙伴关系。这样的服务型政府既是治理服务型政府，同时也是法治服务型政府，更是服务型法治政府。这样的治理模式同现代化的理念、现代化的体制机制以及现代化的技术手段在依法治理基础上的有机结合，就是国家依法治理的现代化。虽仍由政府主导，但基础却在市场、社会、公民和法制。具体路径就是将服务型政府建设和法治政府建设结合起来，并上升到国家治理现代化层面，同市场在资源配置中决定性作用结合起来，立足全社会共同需要，以在法治轨道上依法转变政府职能为切入点，以创新市场治理为牵引，以创新社会治理为突破口，以创新司法治理为保障，推进政企、政事、政社、政法分离，简政放权，撬动政府、市场、社会和司法的良性互动，通过各治理主体依法实现自身利益，实现彼此在需要满足上的有效对接，使一切劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发，发展成果更多更公平惠及全体人民。随着中国逐步融入全球化，依法转变政府职能还要上升到适应全球治理需要的高度，尽可能与国际惯例和各国共同采用的行政法律规范接轨。