我国棉花政策架构及操作机理
我国三大棉花政策
国储棉政策。国储棉政策是把棉花作为国家的战略储备物资，进行定期收购的一项较为固定的政策。国储棉是国家财产，它的收购和抛售价格由国家有关部门确定。从近几年国储棉政策实施的情况来看，它的基本功能就是以国家储备物资的方式保证国产棉花的最低价格，以保证棉农的最基本利益；从长远看来可以保护棉农的种棉积极性，保证国产棉花的供给。
在国内外棉花总量供给充足的情况下，市场作用有时会使得棉花价格下降，当价格降到一定的水平，国储棉如期启动，就可以将国内棉花价格稳定在收购价附近徘徊。如果国际棉价处于上涨趋势，那么国储棉的作用就微乎其微，即使启动定价收购，由于棉农预期棉花价格上涨，也不会将棉花卖给国家。
棉花配额制度。我国实施的棉花进口配额制度，是通过限制国外棉花进口的方式来保护国内棉花市场的一项制度。加入世贸组织时，为保护农业，我国有关部门确定了89.4万吨/年的棉花进口配额，对配额以内的进口棉花征收1%的关税，配额以外的在1%关税基础上还另征收滑准税。直至今天，对于快速发展的棉纺行业，89.4万吨/年的进口配额显然难以满足迅猛增长的市场需求。
在国际棉价高于国内时，棉花进口配额制度的作用不明显；但在国际棉价低于国内棉价时，企业对外棉的需求增大，进口配额制度就发挥作用了。通过进口配额的限制，不但可以控制外棉进口数量，保证国内棉花市场，而且棉花进口与滑准税结合起来，可以起到抬高进口棉价的作用，进一步达到保护国内棉花的效果。
进口棉花滑准税。滑准税是对进口税则中的同一种商品按其市场价格标准分别制订不同价格档次的税率而征收的一种进口关税。征收这种关税的目的是使该种进口商品，不论其进口价格高低，其税后价格保持在一个预定的价格标准上，以稳定进口国国内该种商品的市场价格。
我国2005年5月开始对关税配额外棉花“进口配额”征收滑准税，税率滑动的范围为5%～40%（财政部2008年5月28日决定，从2008年6月5日至10月5日，对配额外进口的一定数量棉花实施临时滑准税政策，将进口价格较高的高品质棉花适用的从量税从570元/吨降至357元/吨，相当于将棉花滑准税由5%～40%降至3%～40%，但从10月6日起恢复以前的滑准税）。为征收滑准税，首先设定一个国际市场最低价格，例如14000元/吨，当国际棉价高于这个设定价时定量征税，即不征收滑准税，当低于这个价时，加征滑准税，价格越低，滑准税的征收幅度越大，最高可达40%。滑准税征收的目的是在大量进口国际价格较低的棉花时，将外棉价格拉高，减少内外棉价差，减少进口棉对国内棉花市场的冲击，确保棉农收益。这相当于为进口棉花价格设置了底限，因此对国内棉花市场价格形成支撑。
棉花政策的操作机理与效果简析
目前，世界棉花供给相对充足，而且国际棉价低于国内棉价，这是国储棉和进口配额可以发挥作用的时期。为保证国产棉花的最低价格，国家首先启动棉花收储，锁定国内棉花的最低价格；收储价格的锁定必然加大企业对低价外棉的需求，而为保证发挥国储棉的价格稳定作用，国家唯一的办法就是不发放进口配额，即不让企业进口棉花。在这种情况下，如果市场需求旺盛，纺织企业将不得不大量购买国内棉花，但目前国内市场基本稳定，需求不会大幅增长，国际市场不景气，所以，纺织企业的生产积极性不高，定价收储棉花和不发放配额虽然保证了国产棉的“锁定底价”，但实际交易并不多，长此以往对棉花的供需双方都难以起到有益的作用。
随着国际棉价的继续下降，降至我国滑准税的征收点以后，滑准税将发挥作用，将国内外棉花价格差造成的棉花成本直接转嫁到纺织企业身上。这时，拿到配额的纺织企业可以通过比较国内棉花价格和征收滑准税的国际棉价，做出采购选择；如果国内棉花数量或质量无法满足生产需求，企业只好采购征收滑准税配额的国际棉花。
我国针对棉花的三个主要政策是基于工业反哺农业的思想，就是通过对数量和价格的双重控制，保证国内棉花能够在一定价位上卖出，高于国际价格部分通过税收的形式从工业企业手中转移到棉农手中，这套政策设计的初衷是好的。而且，农民种棉积极性提高了，可以供给更多优质棉花，有利于纺织企业发展；同样，纺织企业生产原料充足了，成本降低了，也会加快供给更多优质消费品，即我国棉农和纺织企业的利益是相辅相成的。但从目前来看，政策执行的效果不尽人意，政策初衷远未达到。
国储棉政策。国际棉价低于国内棉价时，只要进口配额不及时发放，国内纺织企业就必须购买国内棉花以保证生产，因此，19800元/吨的收购价格给国内棉花起到了价格“托底”的作用。
国际棉价高于国内棉价时，按照国储棉操作规定，应该放出储备以平稳棉花价格，稳定棉花供给市场。但是2010年底，国家采取拍卖储备的方式进行，不但没有稳定价格，而且起到了推波助澜的作用，面对用棉紧缺的纺织企业，国储棉拍卖价格一路上涨，带动国内棉价在高价基础上进一步上涨。政策效果与初衷背道而驰。去年以来国家收购的棉花，到目前都还没有发放，因为市场价格太低，需求不旺，拍储的方式可能成交有限甚至造成亏损。
棉花配额与进口棉花滑准税。进口配额和滑准税限制了棉花进口数量和价格，一方面企业无法充分利用国际市场的资源，工业企业不但在原料成本方面付出了沉重的代价，而且直接影响工业产品供给价格的竞争力。另一方面，进口数量和价格的限制扭曲了棉花市场价格，不符合推动我国市场经济改革的总趋势。
但最痛心的是，工业企业付出的代价，并未转换为农民的利益，而是让国际投机商钻了空子。我国棉花收购季节集中在每年九月，收棉后一到两个月内国内市场一般不缺棉，国际市场棉花供应商也不会在我国棉花充足的时候提高棉价。由于我国棉花存在硬缺口和配额发放制度，国际棉花商便伺机在我国企业缺棉时提高棉价，甚至在发放配额以后故意涨价。因此，一方面，面对较高的价格，棉农无棉可卖；另一方面，受制于国内棉花短缺的国情，我国纺织企业只好买国际的高价棉。