修造船舶试航监管中海事部门的履职
【摘 要】 为进一步加强对修造船舶试航阶段的监管，对修造船舶试航中风险因素和海事部门履职难点进行分析，建议从立法规范、应急管理、船员管理、体系建设等4个方面入手，建立一个合理高效、职责明确的修造船舶海事监管体系。
【关键词】 修造船舶;试航;海事监管;履职
0 引 言
近年来，我国沿海和长江水域发生多起修造船舶在试航期间的碰撞、搁浅、翻沉等事故，甚至造成重大人员伤亡。从修造船舶试航事故案例来看，试航船舶存在较大安全隐患，试航作业的特殊性主要表现为船舶设备性能不稳定、参加试航人员多等。
以舟山港为例，2017年全年规模以上船舶修造企业共交付新建船舶104艘，修理营运船舶艘（其中外籍船舶艘）。从修造船舶试航报备资料看，修造船舶试航呈现出新的业态：一是舟山本地修造企业与外地修造企业进行技术合作，部分新造的船舶从外地航行至舟山本地交付，以交付航行代替试航;二是受全球金融危机的影响，部分船舶所有人为提高经济航速、节省燃油费用，对船舶球鼻首改造完成之后进行试航。本文从海事部门依法履职、加强安全监管的角度分析在现有的法律法规框架下开展试航船舶安全监管工作的难点并提出建议。
1 试航船舶的风险因素
1.1 试航船舶的设备待调校
试航船舶新装或修理后的设备运行尚未稳定，如雷达、AIS、罗经、主副机、舵机等关键设备需要在试航期间进行调试和磨合，可能存在的缺陷、隐患需要通过试航才能发现并进行调校。从修造船舶试航事故案例可以发现，造成事故的原因多为船上关键设备发生故障导致船舶失控或操作受限。
1.2 试航船舶上“乘客”多
试航船舶上除船长和船员外，还会有船厂代表、设备供应商代表、船检人员、船方代表等，这些人少则几十人，多则上百人，都不是海上工作人员，普遍缺乏海上求生、船舶消防、海上急救等方面的专业知识和专业训练。对于船长而言，除本人与船员以外的其他人员均是“乘客”，船长既要配合完成好各个试航项目，又要保证船舶航行安全，还要对“乘客”安全负责。这些“乘客”就是影响修造船舶试航安全的风险因素。
1.3 船员对设备不熟悉，互相之间协调性差
试航船舶上的船员一般是临时召集的，船员不能在短时间内完全掌握试航船舶上的设备性能。在船舶试航期间要进行罗经校正、主机性能、测速、断电及启动、舵机操纵、锚机性能等多种试验，一旦船员出现误操作极易发生险情或事故。此外，船员之间彼此不熟悉，沟通、交流不畅易造成合作协调性较差，不利于共同应对突发事件。
1.4 试航水域隐患多
试航船舶需要进行变向、变速的无规律航行操作，属非正常航行船舶，因此，试航需要在视野宽阔、水流稳定、通航环境较好、船舶交通密度低的水域进行，应避开通航密集区、桥区、主航道、锚地、狭水道、禁航区、渔场、分道通航等水域。但是，我国沿海水域海上运输繁忙，符合上述条件的水域不可能仅供修造船舶试航使用，试航船舶往往不可避免地要途经或使用不完全符合试航要求的水域。
2 海事部门履职难点
在修造船舶试航安全监管方面，海事部门往往结合辖区水域实际情况，以会议纪要、通知、办法等形式发布规范性文件，加强对船舶试航作业安全的监管，但这种做法存在着效力层次低、监管要求不统一等缺点。此外，海事部门对修造船舶试航安全的监管还存在执法依据不充分等问题。
2.1 船舶试航报备程序
为进一步加强对船舶港内安全作业的监督管理，强化海事监管效能，保障人民生命财产和海洋环境的安全，2004年7月20日，交通运输部海事局颁布实施了《船舶港内安全作业监督管理办法》（以下简稱《港监办法》），对船舶试航、试车等作业提出了监管要求，并规定所有船舶在试航之前都要到当地海事机构进行试航报备。但是，该办法仅对试航船舶在港内进行效用试验作出规定，对船舶在港外水域试航或跨海事辖区试航则无明确规定，海事部门对试航活动的全程监管存在困难。《港监办法》对报备内容的规定过于宽泛，海事部门对当事人提交的材料进行形式审核时缺乏可作为审核依据的标准。
2.2 船舶试航相关证书签发
2.2.1 试航证书的签发
《港监办法》规定，船舶进行试航、试车前应提供试航证书及船舶航行区域的说明。2006年11月24日交通运输部海事局在《关于启用船舶检验发证管理系统VIMS 5.0的通知》中公布的“船舶试航证书”格式显示，该证书为法定检验证书。
但是，交通运输部海事局颁布的《船舶与海上设施法定检验规则》没有对签发试航证书作出明确规定，签发试航证书的检验缺少系统、统一、明确的法律依据，在具体实施中容易产生争议。船检部门和各船级社也没有规定营运中进行修理并进行临时性试航的船舶应出具试航证书。
2.2.2 “燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书”的签发
许多新造船舶在试航期间尚未取得“燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书”（以下简称“油污保险证书”），该证书直接涉及新造船舶在试航过程中发生事故造成的污染赔偿资金保障问题，对污染应急处置具有积极意义。
新造船舶存在产权和国籍等短期变更的问题，在签发油污保险证书过程中涉及海事执法程序、证书时限确定（目前要求办理一年期证书）、退保、保险责任对象以及保费标准等问题，这些问题需由法律明确规定。
2.3 试航人员任职资格认定
从应急反应角度可将参与的试航人员分为3类：（1）试航船舶船员;（2）船厂承担安全和应急职责的人员;（3）其他人员。江苏海事局和广东海事局出台了《船舶试航安全管理监督规定》，明确规定试航船员应取得相应任职资格并符合培训要求。但在实际操作中，试航船舶船员之外的其他人员普遍缺乏相关海上应急处置专业知识和技能，而大部分试航船舶船员没有接受过拥挤人群管理、危机管理等应急培训（这类培训属于客船及滚装客船的特殊培训），一旦试航船舶发生火灾、弃船等紧急情况，船员难以有效组织其他人员进行救援处置，存在较大的安全隐患。