摘要：制约中国能源革命的技术、经�、政治与文化变革是通过法律变革实现的，法律变革因此成为能源革命从情景走向现实的契机。然而，法律变革远比能源革命更为艰巨。中国法律变革任重道远，需要法律人的努力。
关键词：能源革命；法律变革；制度创新
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2011)05-0039-05
能源革命无论是技术革命、经�革命，还是社会革命都要受到一定的制度制约，特别是法律制度制约。处于社会转型期的中国能源革命所受到制度制约可能会更大，更复杂。但是在法律变革的牵引和推动下，中国能源革命总会不断克服制度缺失和冲破制度阻碍，从情景走向现实，虽然要经过复杂的政治过程。
一、中国能源革命的制度制约
(一)中国能源革命的依托与重点
从工业化国家刮起的能源革命已经跨越国界成为世界性的选择。中国无论是负责任的发展中大国，还是碳排放大国都应当加入减排的行列，为此中国制定了应对气候变化的国家方案，并采取一系列与应对气候变化相关的政策和措施。中国以煤炭为主的能源结构和市场经�渐进30年经�高速增长与发展，以及工业化、现代化与城镇化决定了碳排放量增长迅速是客观的经�过程。虽然中国温室气体历史排放量低于工业化时期的美国、英国、德国、加拿大碳排放强度；人均排放量一直低于世界平均水平，特别是中国单位GDP的二氧化碳排放强度总体呈下降趋势，但是这并不意味着中国可以不履行国际减排义务。
中国必须从实际出发承担国际减排义务。金融危机以来的实践证明，中国经�直接影响到世界经�的发展。无论是“G2”，还是“金砖五国”的提法都表明，在世界经�的振兴中中国经�是举足轻重的。但是中国毕竟是发展中国家，承担减排有利于树立国际形象，但肯定得牺牲增长，这绝对是一个二难选择。从发展趋势看，减排不应当以停滞增长与发展为代价。中国经�并不发达，国民财富远不及工业化国家。中国能源革命是在向市场经�渐进，在工业化、现代化与城镇化过程中进行的，这就在相当大的程度上使得中国能源革命有别于欧美国家的能源革命。
笔者以为，中国能源革命的特色主要是能源效率革命，这是因为在中国提高能源效率远比清洁能源替代更具有基础。当然这并不是说清洁能源替代在中国就不重要，而是说，中国应当将能源革命的重点放在能源效率革命上。
其一，中国发展阶段，人口现状、资源禀赋决定了中国选择能源效率革命更为现实。随着化石能源消费量的增大，减排压力会呈递增趋势。化石能源效率的提高远比清洁能源利用技术的使用在未来减排的贡献率更高。中国能源产业及国民经�结构是建立在现行以煤炭为主的化石能源结构基础上，无论是工艺技术流程、生产设备，还是生产管理理念与制度都离不开化石能源的生产结构和消费结构。特别是能源项目资金规模大，投资回收周期长，以此为基础的生产方式不可能发生剧烈变化。当然，能源革命即使在能源效率革命的边际内进行，中国也将承担着较大的成本。如为了实现节能减排，中国政府强制推进煤电“上大压小”政策，让企业特别是民营资本为此付出了惨重的代价。这对于处于工业化过程的中国并不容易。
其二，中国资本有限，选择能源效率革命比选择能源替代革命更经�。中国人均GDP刚过4000美元，又面临消除贫困、控制污染和减排等多重财务压力。CES技术实施成本过高，且技术本身还有待于成熟。同时，将有限的资本，更多的投入到减排贡献率并不看好的风能、太阳能也是得不偿失。尽管如此，2009年全球清洁能源投资为1620亿美元，中国占21.3％，排第一位。风能、生物质能发展在中国还受到了与人争土地争食物等的限制。当然水能与核能是中国未来重点发展的清洁能源，因为二者都可以带来较多的减排贡献。日本福岛核电站泄漏事件一再警示，核污染风险与破坏远比核能巨额投资更可怕。提高煤炭效率，进而实现煤炭革命，可能是中国能源效率革命最佳选择，这不仅因为煤炭为主的能源生产结构与消费结构容易依托，提高煤炭效率有产业与消费基础，也因为煤炭清洁高效利用长期是中国能源革命不可逾越的难点与重点，还因为煤炭效率可以避免环境风险灾难。
(二)中国能源革命制度缺失
能源革命实际上有深层次的制度背景，市场经�是能源革命的发源地，同样也是能源革命的归属地。只有一国经�资源配置达到较高效率，有更多的财富追求发展质量时，追逐可持续发展的能源革命才是现实的。而资源配置达到较高效率只有在市场经�条件下才能实现。如循环经�、低碳经�、生态经�等无一不是市场经�发展到一定阶段的升级版，能源革命更是如此。我们不能设想能源供给不足或者能源供给安全都无法保障的国家会进行清洁能源替代。实际上，清洁能源替代和能源效率都必须在市场经�制度经�背景下实现。离开市场经�，或者效率经�的制度基础，一切皆无从谈起。中国能源革命缺失的正是市场经�制度，正是从这个意义上说，中国加快向市场经�的转型或过渡可能是比实现能源革命更为迫切的任务。
中国能源产业曾经长期是计划经�的死角，政府部门统制是能源产业的生存之道。部门操作规程、安全规程到作业规程成为能源发展的行规行距。行政垄断加自然垄断的产权结构是中国能源产业的基本情势。能源产业市场化改革却远未到位，从行业部门到综合部门，行业部门的撤并改变了权力集中体制，却没有提高行政效率，更无法形成推动市场化的政府机构与政府职能。以至于体制改革经常流于形式，既无政治基础，也无经�基础。旨在提高财政资产效率的国有能源企业改革有与市场跟进的倾向，却不可能带来真正意义上能源产业组织的形成。
(三)中国能源革命的制度障碍
中国清洁能源并无市场基础。既无自然资源价值与自然资本的理论，也无能源资源产权安排，太阳能、风能、水能、海洋能与生物质能基本属于法律的盲区。服务于资源行政的资源物权制度安排非但不能推进清洁能源市场化，反而经常成为市场化的禁区。地方法规和部门规章经常适时设计安排资源物权，虽有违法之嫌，却亦能满足现实市场化需要，填充法律的空白。大水电、核电是央企为首的国有企业一统天下，其他清洁能源的发展更多的是政府规划和少许规模的民间资本投资。在能源主业无从发展或发展受限的民企从事风能、太阳能与生物质能事业，生存空间狭小，步履维艰，其实难以形成规模。政府治理的自由裁量虽然给企业增加了选择的机会，也少有确定的投资方向，企业除了期望在“胡萝卜加大棒”的模式打擦边球得实惠外，并不能形成相对价格牵引的路径依赖。
清洁能源替代化石能源作为前景时，能源产业众兄弟都可以这边唱来那边和，可一旦成为现实，也会触犯所有人的利益。清洁能源替代化石能源无论如何都在客观上降低化石能源产业的地位。至少在政治地位上和社会心理上，在政策与法律的支持上也会表现出 来。如此煤油电核都会反对，特别是中国煤油电核皆为国企，更为央企，如果去碳，等于是去其主体地位。在中国能源战略表述中长期存在“基础”、“中心”、“核心”之争，在现有的能源产业内部尚且都有一个老大之争，更不要说，要让市场份额仅占百分之几，甚至就根本没有市场的清洁能源替代。清洁能源企业参与政策利益分享，垄断行业肯定会带头反对，而且反对通常是有效的。因为这些从政府部门转业的正部级公司有扎实的话语权，即使在立法职能淡去后也是行业或产业的全权代表。根据国际发展经验，拥有能源产业产值绝对量的整个化石能源行业都会起来成为清洁能源的反对者。化石能源行业转向清洁能源可能是减少制度磨擦成本的路径依赖。
从节能开始的能源效率革命在中国虽具有较现实的基础，却亦在披荆斩棘中发展。节能管理驾驭监察从“节能工作”到“节能减排”高歌猛进40年。政府主导的节能事业改变了中国能源弹性系数，却对工业化与城镇化带来的强大能耗无可奈何。能耗降低20％的承诺重如泰山，从预期性指标到约束性指标却无法让官员竞折腰。“十一五”规划节能降耗任务的勉强完成说明，靠政府独撑节能之道已经走到尽头。从政府节能到市场节能，特别是将节能从能流下游向中游及上游延伸，将能源效率革命进行到底，包括煤油电核在内的产业市场化与产权改革才能真正提升能源产业的竞争力，从而在根本上为中国能源效率的提高，实现减排奠定制度基础。中国能源价格总以能源成本来核算，从来不考虑市场供求状况的改善，特别是远离竞争性市场现实已经表明，必须打破行政垄断加自然垄断的产权结构。化石能源效率改革的出发点是能源资源产权的多元化与产权交易。只可惜中国现行法律中包括能源资源在内的矿产资源分配不公，会将一切产权改革努力化为乌有。产权交易是效率之源，不公平的产权分配必然导致低效率和无效率。同时，能源效率革命必须从能源利用深入到资源分配，否则中国能源效率革命难以深入。
(四)中国能源革命的未来前景
任何革命都不可能是单纯理性的或者是实验室里产生的，能源革命也是如此。因为技术创新带来的经�利益变化总会深刻地影响信仰与信念的改变，进而影响到社会政治的改变。能源革命与政治革命、宗教革命不同，往往是渐进的，持续的，而不是突变的革命，这一点与完全的社会革命不同。但是并不意味着能源革命没有风险，即使在技术创新带来技术巨变的今天，能源革命的真正发生也需要深刻社会变革。
中国能源革命需要的社会变革具有更为深刻的政治与经�意义，更丰富的制度内涵。这是因为中国能源革命前景取决于中国能源产业从计划经�转向市场经�，只有市场化才能带来清洁能源替代与能源效率的经�基础与动力机构。取决于化石能源投资转向清洁能源，投资流向是产业发展的基石，只有投资大规模从化石能源行业转向清洁能源，清洁能源才能逐步形成与化石能源匹敌的竞争力量。取决于国有资本转向清洁能源，国有资本转向清洁能源不仅是积聚清洁能源资本的手段，更是提升其政治地位的路径。只有国有资本大量进入清洁能源领域，与民间资本或民营资本形成互利共赢之势，才能真正彻底改变中国化石能源结构，形成低碳经�。从一定角度看，在中国国有资本最终决定着国家的态度，决定民族发展的走向。国有资本转向清洁能源不仅承载着能源产业从计划经�转向市场经�，化石能源产业转向清洁能源，也将直接决定中国能源革命的制度绩效及其彻底性。从中国能源革命的现实来看，国有资本首先要成为能源效率革命的先锋或主力。
二、中国法律变革的制度推进
(一)中国能源革命与法律变革
改革开放30年，伴随着中国从计划经�走向市场经�，治理之道也从“人治”走向“法治”。从固化改革开放成果开始到确立现行体制运作，再到专业制度的创新，中国法律制度对中国社会与经�的发展无疑起了积极的推动作用。然而，中国法律变革对能源革命的推进是有限的。
一来，技术进步作用被无限放大，法律并没有成为制度创新的安排者。从科技就是生产力，生产力决定生产关系的逻辑出发，技术进步一直是中国能源产业发展的动力源泉。占能源领域主体的化石能源企业从组织结构到管理模式，从生产经营到利润分配都捆绑在生产技术主导的行业规范里。从强制性规范到诱致性规范，缺失法律的制度安排成为能源产业生存与发展的路径依赖。法律基本被排斥在能源管理与管制的规则之外。能源法律起步落后于其他法律绝不是偶然的。法律对能源产业的规范作用更多表现在法律制度环境上，而不是表现在具体制度规范上。能源革命在中国就是能源技术的进步，至多包括技术创新。在中国已经如火如荼的能源革命竟然无法点燃中国能源法律变革之火，《电力法》在沉寂中徒有虚表，《煤炭法》在修订中重蹈覆辙，《可再生能源法》在实施中束之高阁，《能源法》在千呼万唤中亦姗姗来迟。
二来，中国能源产业体制一直处于变化之中，法律权威性经常受到体制改革的挑战。由于法律是对现行体制的确定，无论是市场化改革，还是行政体制改革，都成为中国现行能源法不能实施或效力降低的因素。市场化改革让生产流程、技术规范与行政规范为出发点的义务型制度设计失去了实施基础；行政体制改革让行政主体职责与管理规范为出发点的权力型制度设计没有了执行力。能源法律从效力到实效，本身就是个动态过程，理论上能源法律应当有这种适应力和普适性，这也正是法律权威性的表现。中国能源法表现出的低效力和制度缺失首先来自于法律制度设计缺陷，也来自于立法体制，乃至于民主与法制缺陷。
中国能源法律本身也缺乏权威性。与大部分单行法律一样，能源法律形式是从行政规章到行政法规，从行政规范到法律规范的。政府从行业管理的经验主义出发，根据行政规范成熟度逐步将其效力扩大，而不是遵循自上而下的法律逻辑结构进行理论和制度建构。虽然在推进政府法制的过程中，随着规范层级的提升，政府行政权力逐步受控，制度本身依然缺乏应有的合理性。特别是在法律制度创新和政府权力受控的过程中，衍生出没有立法权却有话语权的央企，更使得法律制度创新步履维艰。
中国能源资源的产权交易成本与政治交易成本经常是混同的，不仅表现在法律制度成本较高，也表现在缺失法律的制度成本较高。适应能源效率革命的法律变革在中国依然需要经�、政治、文化改革作为制度环境。当然在诸多制度改革中，经�制度与政治制度的改革可能是推动和拉动能源革命的契机。
从《电力法》到仍在进行的《能源法》起草，中国能源法律已经走过了从无到有的过程。法律中多重知识与文化的凝聚，能源短缺呼唤能源法律的浪潮，加上立法部门的立法规划，学者们的学术构想都将能源法律体系推向了前台。然而中国能源法或缺的却是有效率的制度建设，特别是作为制度结构的产权制度及与之相匹配的行政权制度。中国能源产业包括能源产业制约的产业亟待向市场经�渐进，立法跟进。为此，追逐 产权交易成本与政治交易成本的最小化理应成为能源法制度创新的立法目标。因为这是实现能源革命最为基础的制度建设。
(二)能源法律变革助推能源革命
从立法技术构成看，为实现清洁能源革命，中国能源法制度创新主要包括：第一，能源资源产权，这是以解决清洁能源革命原动力问题的制度设计。此项制度要明确水能、海洋能、风能、生物质能及太阳能的产权主体能力及其边界，交易规则等。此项制度设计可能是整个能源法律变革中最根本，也是最难设计的制度。因为单纯制度本身就必须依赖于技术创新的开拓，更有因资源赋存相连、结合利用带来的制度创新。此项制度依赖于技术创新与其他制度创新，这就增加了制度设计的难度。问题是要在《物权法》的基础上做出新的安排。第二，清洁能源投资产权，这是以解决清洁能源市场准入及投资回报的制度设计。清洁能源开发以市场开放为主，但是投资达到一定规模，政府实行市场准入也就成为必然。第三，清洁能源技术知识产权，这是以解决清洁能源技术创新持续能力问题的制度设计。目前基本成熟或者有可以商业化的能源技术中国并不多，如何鼓励推进中国清洁能源技术创新，特别是创造条件商业化是制度首先要考虑的。同时根据国际公约保护要求明确清洁能源技术产权保护的特别规定。第四，国家创新系统的制度化，这是从解决清洁能源技术创新知识支撑，政府支撑的制度设计。要设计国家对清洁能源技术在教育体系、科学理论、研究开发、实验、示范推广、资金支持，实施技术等制度，并使之与现行的知识产权法相衔接。第五，政府对清洁能源产业的激励政策与措施，中国现行单行能源法律已经有此类制度安排，但是在激励力度及制度实施障碍上还有待于进一步突破。
从立法技术构成看，为实现能源效率革命，中国能源法制度创新应当包括：第一，公平竞争与反垄断制度，这是为适应能源效率革命基础动力的制度设计。公平竞争首先要表现在能源资源产权取得的公平，其次表现在能源投资的取得公平。因此从资源分配到投资领域的开放都应当逐步形成竞争性市场。除油气管网和部分核电投资外，投资产权都应当竞争性取得。只有如此通过能源产业与能源结构市场化才能为能源效率奠定有效率的产权基础。第二，能耗权(指标)的交易制度，与碳交易或碳金融原理相同的制度设计。第三，CCS实施制度，这是有关CCS评估、实施主体权利能力及相关运行、埋存条件与程序的制度设计。此项制度在于表明中国未来在IGCC和NGCC系统中实施碳捕获与碳埋存技术政策。第四，ESCO(EMC)等能源服务公司权利主体能力及能源管理合同，需求侧重管理法律规范，以健全节能市场化机制，以强化节能市场能源建设。第五，现行节能法政府主导制度的完善，如能效监管、预算绩效管理等制度设计。
(三)其他法律变革推进能源革命
中国能源法无论是作为能源法律体系，还是作为一部法律，都是在宪法和基本法律制度的框架结构范围内从效力到实效的。法律创新可以考虑与相关法律衔接或链接，但法律变革不可能在一部法律或某几部法律中发生。这就意味着，能源革命从情景到现实，必须以相关法律制度变革或制度创新为前提条件。至少相关法律制度不阻碍能源法律变革。其实，如果在相关法律不变革的情况下，发生能源法律变革就是假的。严格按法律逻辑建构的法律体系必须有位阶与层级之分。
(四)中国能源法律变革未来前景
能源革命并非社会革命，却有与社会革命的相媲美的性质，即“历史火车头”，其主角是技术发明与技术创新启动的经�革命，虽不要求“阶级斗争”、“国家机器的先行瓦解”，却也要求制度与法律变革同行。中国能源革命要从情景成为现实就必须有法律变革的相伴相随。
如果中国能源革命主要是能源效率革命，中国的法律变革即为提高能源效率而进行的制度创新。在这场法律变革中，改造能源产业的传统体制，冲破现行制度设计的理念，始终是法律变革的主要内容。与法律安排体制的西方法律文化不同，中国法律文化大多是迁就或者固化体制，这显然是与法制社会的理念相悖的。其实这也正是体现出中国法律变革的艰巨性与复杂性。在中国渐进式市场化改革的大背景下，包括法律在内的任何制度创新都会被制度“时滞”所拖累。然而，中国能源革命的趋势已经不可阻挡，这是中华民族生存与发展的需要。问题是要减少旧制度变迁的摩擦成本，增加新制度的耐力。根据中国能源与能源法律的历史轨迹，法律变革所具有的艰巨性是要充分估量的。
首先，历史过程可能较长。如果能源替代就是制度替代，能源效率就是制度效率，则制度替代与制度效率的实现都需要历史过程，更何况法律替代与法律效率。如果能源替代是化石能源与清洁能源的“你死我活”，则能源效率则可能是能源产业利益分配的“此多彼少”。虽然后者矛盾较前者更可调和，但矛盾也会激化。如果能源替代与能源效率成为法律替代与法律效率时，即当法律替代与法律效率成为“你死我活”与“此多彼少”制度化时，能够参与法律过程的人都会从各自利益出发进行博弈。在法律成为设租寻租手段时，法律变革甚至是你死我活的革命。因此，要对法律变革有足够的信心与耐心，法律变革绝不会一蹴而就，特别是适应中国能源革命的法律变革，这种对中国现行法律制度实现变革的革命，更是如此。中国能源法律的现实是出台晚，修改不易，否定更难。更何况中国法律变革中还担负着民主与法治的基础性任务和同步驾驭技术创新与技术进步功能。实际上，正是在反反复复的制度博弈中，法律变革的彻底性与进步意义才能显现出来。不经过痛苦历练的制度博弈，法律变革是无法最终实现的。正是在新旧制度的反复博弈中，法律变革才会反映社会各方面利益，对能源革命发挥更大的作用。
其次，政治过程可能较明显。如果能源替代与能源效率必然是通过制度替代与制度效率来实现的，则在能源替代与能源效率过程中出现的化石能源与清洁能源之争、利益与政治博弈都会表现在法律变革之中。政府与企业之争，中央与地方之争，国企特别是央企与民企之争，上游与下游之争等。虽然博弈的结果往往以妥协告终，但只要有新的法律产生，能够体现能源革命的目标，就是进步。“每次革命都不得不与过去妥协，但它也成功地产生了一种新法律，这种新法律体现革命为之奋斗的许多主要目标。”当然，新法律体现的目标越多或越接近能源革命的要求，这种法律变革就越彻底。
最后，社会过程可能较复杂。中国法律变革首先要从法律安排体制人手，担负起培育市场经�的重任。从理论上看，没有经�与政治状态的改革，能源革命不会发生，发生了也不会彻底和持续。只有发生法律变革，才会带来相应的根本性制度改变，进而成就能源革命。同时，清洁能源替代意味着产业结构的转型，无论是产业资本的转移，还是从业人员的转业、就业安置及其稳定等都可能成为复杂的社会问题。而能源效率要求的多元投资结构的形成，能源竞争水平的提高，又会 带来资本技术构成提升，同样也会形成诸多社会问题。因此法律变革也绝不是轻易发生的。中国还面临着民主与法治的完善问题。可见，法律变革受制的因素较多，特别是“法律的基本变化不可避免地与社会生活中的其他结构要素相关联。”中国能源产业市场化本身不均衡，其中有经�发展制约，也有现行政策与政治制约，要想较大幅度地改变，绝不能单靠法律的改变来实现。同时，法律具有文化传承性决定了法律变革具有较强的文化变革的依赖性。文化变革涉及诸多领域，而“思想体系或者世界观的变迁是最大程度的革命，它们对人们生活的技术、经�、政治、宗教层面有着深远的影响”。法律变革所具有的政治、经�与文化背景决定了其肯定是一个矛盾凸现的过程。显然，中国法律变革所需要的政治、经�与文化变革尚待时日。
如果说在中国法律变革的纲领与目标可以确定，法律变革的结果却是难以预料的。但是从中国现实来看，能源革命亟待法律变革，关键是法律要抓住制度创新的机会，而机会并不常有。机会意味着制度创新的成功，意味着制度创新的绩效。适时的法律变革显得极端重要。虽然制度创新也有时序，但在制度均衡与不均衡的对抗中，制度时序经常会发生变化。中国能源法的制度创新的契机在于应对气候变化的政治已经成为国家政治中的高端。气候变化的核心是能源合理开发利用，规范能源合理开发利用的能源法因此获得了变革的机会。应当承认，中国能源法律变革的机会已经到来，关键是要善于抓住机会，及时进行法律变革。
法律变革是比能源革命更为深刻的变革，如果说一般的法律条款、专业技术性条款的修改或者部分法律的创新，法律人有一定作用甚至是较大的作用，法律变革则是政治家智慧的表现。除了因为法律变革受制技术、政治、经�与文化变革，法律变革还涉及宪法及相关基本法律的变革。
三、结论
中国社会主义法律体系的建立已经为中国法律进步奠定了基础，转变经�增长方式的加快与延伸必然会为能源革命与法律变革开掘更广阔的领域。可以预期，伴随民主政治与法制建设的完善，中国能源革命与法律变革会进一步从情景走向现实，中国能源安全、能源效率与环境保护也会得到更多的制度保障。参考文献
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(责任编辑 朱春玉)
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