虽然不断经历僵局及拖延,冷战结束后最具雄心的军控谈判还是取得了成功。两个最大的核国家就进一步削减核武器达成了一致,在核裁军的漫长旅途中迈出了第一步 2010年4月8日,春天的布拉格迎来了一个好天气,奥巴马的“空军一号”上午9时10分在鲁济涅老机场降落。前一天傍晚,俄罗斯总统梅德韦杰夫已经提前驾临,他还带来了自己的专用座驾。
中午12时,两位总统就坐到了布拉格城堡里的谈判桌前。为了见证历史,800多个各国记者又等待了6个半小时。18时30分左右,新条约在城堡最堂皇的西班牙大厅签署完成,称为《第三阶段削减和限制进攻性战略武器条约》(START-3)。
美俄新削核条约签署后,“具有历史意义的”成了两国总统事后向外界发表评论不约而同的赞誉之词。类似的赞誉,莫斯科人1991年就已听到过,那时苏联总书记戈尔巴乔夫和美国总统老布什签署了第一份削核协议。好事多磨,那份协议直到3年后的1994年才正式生效。
漫长的序曲
2009年12月5日,美俄间旧的削核条约正式到期。此前,为了订立新条约而进行的谈判已经持续了8个月。
那一年的4月1日,伦敦G20峰会期间,奥巴马与梅德韦杰夫举行会晤后共同承诺,双方将“立即开始”新的削减进攻性战略武器条约谈判。
事实上,小布什政府任期前六年,美俄两国一直就替代条约问题进行非正式讨论。但由于掌控着前所未有的军事优势,美国似乎一直在试图抛弃此条约及其核查机制。白宫的高级官员甚至表态说,削核条约不过是冷战遗产。莫斯科则对不断推进的东欧导弹防御系统非常恼火,称此举将损害双方关系。
2005年,俄罗斯曾建议两国就缔结后继条约进行谈判。2006年6月,普京与俄罗斯外交官们谈话时,又再次强调了美俄在这方面达成一致的重要性。然而,布什政府只希望通过非正式渠道对部分条款进行修改。
直到2007年3月,美国驻俄罗斯大使威廉・博恩斯才表示:两国已开始国际安全问题的对话,而议题之一正是后继条约问题。不过,时任总统的普京在随后的安全政策会议上说:“美国一再推行单边主义政策和采取敷衍的态度,证明它在不断地藐视国际法,将引发新一轮军备竞赛。”
2008年3月,俄罗斯人迎来了新任总统,小布什的任期眼看也要到头。
俄罗斯已对布什政府失去了耐心。当时俄罗斯一位高级官员说:“我们将不会与即将下台的布什政府进行谈判,但愿能同未来的奥巴马政府形成良好合作。总理普京也希望新政府能采取一种具有建设性、负责任和远见的政策。”
奥巴马的政治理想显然与小布什不同。他已经从冷战思维的“魔咒”中得以解脱。美国找到了新的“敌人”,并为此制定了新的应对战略。美国眼下的现实“敌人”是全球范围内活跃的恐怖主义。几十年后实现国家复兴或崛起的俄罗斯,或是其他国家,对于美国而言相对没有那么迫在眉睫。
当选总统后不久,奥巴马就表达了与俄罗斯共同努力另立军控条约的殷切希望。为了证明自己的诚意,2009年,奥巴马在接掌白宫后,立即冻结了布署在本土的由30套反导拦截装置组成的反导系统,并开始全面审视美国的导弹防御计划和投资。
美国新任副总统拜登在就职典礼上进一步强调了美国要求进行谈判的愿望,说:“白宫希望能重新定位与俄罗斯的关系。”美国国务卿希拉里・克林顿和俄罗斯外长谢尔盖・拉夫罗夫共同表示:为了重建两国关系,美俄将共同努力以在2009年年底前达成新的《削减战略武器条约》。
就这样,两国总统在伦敦峰会上“重启谈判”变得水到渠成。那次会晤后,心情大好的梅德韦杰夫还热情洋溢地响应了奥巴马的新倡议――建立一个无核世界。
2009年4月5日,奥巴马在布拉格发表演讲,第一次向世界宣告了他的“无核世界”的构想。“作为世界上的核大国和唯一在实战中使用过核武器的国家,美国在销毁核武器问题上负有‘道义责任’。”
他当时发誓,美国政府将为实现无核世界这一长远目标而采取一系列“具体步骤”,其中包括在一年内主持召开一个关于世界核安全的全球首脑会议。推动世界核安全、最终实现世界“无核化”,随即成为奥巴马外交实践中的一个新支柱。
根据总统们的要求,两国谈判人员必须在2009年7月以前向他们提交后继条约谈判进展的报告。
美国谈判小组由助理国务卿罗丝・戈特莫勒领衔。戈特莫勒虽然是位女性,但她却是美国最顶尖的俄罗斯问题和核问题专家,曾代表克林顿政府与俄罗斯就核安全问题进行谈判。小布什执政后,进入卡内基基金会,做过卡内基基金会的莫斯科中心主任。俄罗斯的最高谈判代表阿纳托利・安东诺夫是俄罗斯外交部安全与裁军处主任。2008年格俄战争后,美俄关系陷入僵局时,他曾在俄主流媒体大量撰文来疏导俄国舆论,用自己个人的智慧来缓和两国紧张关系。
2009年4月24日,美俄谈判小组在罗马举行了第一场官方谈判。此次会议似乎成果颇丰。双方还商定于5月份在莫斯科进行第一轮全面谈判,并于7月初在日内瓦举行第二轮谈判。
自此,冷战结束后最具雄心的军控谈判正式启动了。
一波三折
2009年5月20日,为期两天的首轮闭门谈判在莫斯科结束。当时俄罗斯媒体援引俄外交部消息人士的话说,“谈判是在建设性的精神下进行的”,俄方认为谈判是顺利的。美国国务卿希拉里・克林顿也表示,美俄关于削减战略武器的谈判“有了一个好的开端”。
就在5月份,由美国国防部部长罗伯特・盖茨为代表的军方草拟的《核态势报告》(Nuclear Posture Review),出现在总统的办公桌上。戈特莫勒曾经说:“核态势评估完成后再进一步削减核弹头就是比较稳妥的做法。”
两国谈判团显然尽了一切努力完成总统下达的“限时任务”。7月6日,同样是在莫斯科,奥巴马与梅德韦杰夫签署了规定新条约内容的框架性文件,同意将双方核弹头在7年内分别削减至1500枚和1675枚。
截至今年年初,美国目前拥有2700枚核弹头(其中2200枚为战略核弹头,500枚为战术核弹头)。而俄罗斯的核弹头数量将近美国的两倍,达到了4830枚(其中2780枚为战略核弹头,2050枚为战术核弹头)。
此后,谈判却意外地驶入了慢车道。
在华盛顿,《核态势报告》引起了五角大楼和白宫以及美国国务院之间的激烈争论。国务院坚持要改变之前美国强硬的核战略,而五角大楼认为改变美国核战略会极大地削弱国家的安全保障。总统奥巴马显然是国务院的支持者,但又不得不考虑军方的意见。
俄罗斯这边,决策者一直对美国的导弹防御系统忧心忡忡。
经过数月评估,2009年9月17日,奥巴马宣布,放弃布什政府制定的在波兰和捷克部署导弹拦截及监测装置的计划。为了应对所谓的“伊朗导弹威胁”,奥巴马政府设计了更有效率的替代方案:美国计划研发新型战术导弹。该导弹系统将被部署在美国,从本土发射的导弹能在一小时内,打击全球范围内任意一个目标。
这套被命名为“立即全球攻击”(Prompt Global Strike)的武器系统,对于隐遁在世界范围内神出鬼没的各种威胁美国安全的恐怖主义武装来说无疑是一场噩梦。这套系统也将削弱美国对海外军事基地的依赖,特别是那些部署在敏感地区的军事基地。
扫除了最大障碍之后,核查方案等细节问题又成了谈判的大难题。
在旧条约到期前的最后一个月,按照美国官员的说法,谈判之所以停滞不前,是因为俄方谈判代表希望变更旧条约中导弹飞行数据保密条款。俄罗斯外交部长拉夫罗夫呼吁,新条约中应减少旧条约中具有“侵略性”的审查措施,变得“更简单、更省钱”,尽可能最大量削减双方核武器。
旧条约规定,双方禁止对导弹飞行数据加密,以确保双方可以在一定距离内互相监控导弹试射,进而判断对方是否研发条约所禁的导弹类型。
几番谈判未果,双方开始在日内瓦的谈判桌上互相指责。“我们在过去几天发现,美国谈判代表在日内瓦(谈判进度)有些减慢。他们把这解释为需要接到额外指示,但我方已做好谈判准备。”拉夫罗夫说。
美国白宫发言人罗伯特・吉布斯反驳,美国没有“拖后腿”,但不会“为了签署条约而签署条约”。
2009年12月4日,《削减和限制进攻性战略武器》旧条约有效的最后一天,奥巴马与梅德韦杰夫特地发表了联合声明,表示两国在条约到期后将继续本着条约精神一道努力,确保新的战略武器条约在“尽可能早的时间”内生效。
在错过了最关键的“时间节点”后,双方又把可能签约的下一个日子锁定在2009年12月10日前,因为奥巴马当天正式领取诺贝尔和平奖。但众人的期待再次落空。
2009年12月18日的哥本哈根峰会,成为两国在2009年内签署削核条约的最后机会。但奥巴马与梅德韦杰夫谈了一个多小时后,新条约还是未能最终签署。会谈后,奥巴马说,双方已经“相当接近”达成新条约。梅德韦杰夫却说,仍有一些技术细节需要敲定。
于是,双方的高级谈判代表决定各自回国去过圣诞节,恢复谈判已经是2010年的1月份了。
最后一只拦路虎
在两国总统的亲自过问和决断下,细节问题基本迎刃而解。
2010年1月24日,俄总统梅德韦杰夫乐观地对记者表示,双方已在95%的问题上达成了协议。1月27日,奥巴马主动给梅德韦杰夫打电话,克里姆林宫的消息称,“两国首脑详细和具体地讨论了俄美关系迫切需要解决的问题,包括近期内签署新削减战略武器条约的议题。”随后,第九轮磋商2010年2月8日在日内瓦开谈。
2月24日,俄美总统再次通电话。俄外长拉夫罗夫事后透露,“两国总统在此次谈话过程中确认,他们之前所商定的都仍有效,并且在日内瓦进行谈判的代表团应遵守这些协定。这里指必须考虑进攻性战略武器与防御性战略武器,即与导弹防御系统之间的相互关系。”
正是拉夫罗夫的这番谈话再次证实了,导致俄美两国迟迟不能在新条约上签字的一个最重要的因素:反导系统争端又出现了。
尽管奥巴马2009年9月17日宣布调整美国在欧洲的导弹防御策略,但在俄罗斯人看来,这只是“缓兵之计”。
2010年2月4日,罗马尼亚总统宣布同意在其境内部署美国新型反导系统中的拦截导弹。随后,美又与保加利亚就在保境内部署美反导系统开始会谈。这些举动,让俄罗斯对美国人是否真正放弃在东欧部署反导计划产生了怀疑。
美国人虽然表示理解俄对反导问题的关切,但坚持认为,反导是反导、进攻性武器是进攻性武器,进攻与防御武器不能“混为一谈”。但俄罗斯人却称,进攻和防御武器只是用途不同,所以进攻和防御武器是密不可分。美国人又说,如果在新条约中加入反导问题,那么即便双方签署了新条约,此条约也很难在美国会最终被批准。而俄罗斯也回应道,如果没有加入反导问题,那么俄杜马也不会轻易最终批准新条约。
峰会促成新条约
随着4月12日核安全峰会的迫近,留给两国领导人,特别是留给奥巴马的时间已经所剩无几。
3月26日,奥巴马与梅德韦杰夫又一次通过电话协商,终于就进一步削减核武器达成一致意见。双方将削减两国三分之一的核武器,并定于4月8日在布拉格签署这一条约。
谈判曾经历数月的僵局及拖延,新条约将取代冷战时期达成的美苏《削减和限制进攻性战略武器条约》(START-1)。这不仅是奥巴马上任以来最大外交成果,也证明其“重启”美俄关系的努力取得了不俗成果。
“尽管核安全峰会的目标是确保核材料的安全存放,避免让恐怖分子染指,似乎与核裁军无关,但确保核材料的安全与核裁军实际上是硬币的两面,在防止核扩散的同时,也不能对削减已有的核武器不闻不问。” 美国军控与核不扩散中心核不扩散项目主任利奥诺・托梅罗说。
新削核条约规定:美俄两国的核弹头将削减到1550枚。经过美俄两国持续7年的削核努力,目前两国所拥有的核弹头数量第一次低于1972年的水平,两国所拥有的核武器运载具相较1972年减少了3倍,比START-1所削减后数量减少了两倍。
因为俄方的坚持,彻底简化双方相互审查和核实程序也写进了新条约。新条约规定每年双方对已知部署武器的核查次数不超过10次,其他“未部署”的武器核查不在统计范畴内。
在布拉格签署条约,显然是奥巴马的刻意安排。他唤醒了人们对于那场动人演说的记忆,也证明自己一直在为“无核世界”做努力,更重要的是,梦想已经前进了一步。
“今天是(全球)核安全和核不扩散一个重要里程碑,也是美俄关系的一个重要里程碑,将让世界更安全。”奥巴马说。
梅德韦杰夫称,尽管谈判艰辛,但双方谈判代表最终完成了“不可能完成的任务”。
虽然布拉格被世界所瞩目,但已经被两国总统认可的削核协议仍存变数。为了促成美俄新削核条约的签署,奥巴马在俄方检查美国境内核设施的相关条款上做出了让步,使得协议有可能日后遭到参议院的否决。同时新的削核协议只是对核弹头和载具做出了规定,并未涉及对美国反导系统在欧洲的扩张进行限制。日后俄罗斯杜马会议也有可能提出异议。
值得玩味的核霸权
“无核世界”下关于“核霸权”的讨论看来似乎有些不合时宜,但这一问题却比任何时候都值得玩味。“相互确保摧毁”的冷战时代已经终结,今天,美国近50年来第一次如此接近核霸权。
核武器在美国历届总统的核战略中,都是货真价实的“武器”,并且随时准备将其投入使用。“核武器”这样沉重的辞藻,在诸多美国总统面临难以解决的军事危机时,常常轻巧地挂在嘴上。
奥巴马时代,核武器“降级”成为了工具,新的核战略重新定义了核武器为非常特别的威慑工具。尽管美国依旧保留了首先使用核武器的权力,但是这种权力仅限于如果敌国发展生化武器,而且被认为足够危害美国的安全。
这意味着美国国防战略的着眼点重新回到了“视距内”,回到了现实之中。不久前美国公布的《四年防务审查》就清晰地指出了这一思维。这一思路成为推动美国核战略“软化”的根本原因,打击“恐怖主义”新国防战略的实施,就需要传统的冷战核武思维让步。美俄削减核武器也成为美国新战略实施的必要条件。
对于俄罗斯而言削减核武库,意味着军费支出的减少,而对于美国而言,虽然核武库规模缩小,但用于改进现有核武器的军费却节节攀升。
“这是弱化核武器在国家安全中角色的一小步,美国所拥有的常规军事力量完全能够承担起这样的变化。”莫斯科能源与安全中心主任安东・赫洛普科夫说。
如同冷战期间威胁全世界的洲际弹道导弹一样,美国“立即全球攻击”系统的常规导弹可以被世界其他主要核武国家用于对核攻击预警的雷达系统所探测到。
为了取信主要有核国家,美国将计划邀请包括俄罗斯、中国在内的核武国家来检查该武器系统所部署的发射基地,来确保导弹内确实安装的不是核弹头等大规模杀伤性武器。
或许让有核国家派出军事观察员检查美国本土的固定发射基地,能够消除对美国的不信任,使得美国的反恐武器系统能够安全使用。但除了“立即全球攻击”外,其他一些反恐武器系统美国将难以向有核国家敞开大门。
“无核世界”的背后,隐藏着最为现实的考虑。为了获得常规全球打击能力,同时避免“擦枪走火”,美国必须营造一个“无核世界”。作为世界第一核武大国的美国,只有调整核战略才有资格倡导世界无核化。 ★