摘 要： 美国农村公立学区教师数量不足、质量不高且流动频繁；学生辍学率居高不下；小规模农村学校因为经费问题面临生存危机，这些都严重影响到国家追求教育公平和卓越目标的实现，制约着整个国家教育的发展。美国社会特有的多元化利益集团，充分利用专业研究成果、社区资源优势、专项投资和强大影响力，采取有效策略积极应对，在促进农村教育发展中扮演着不可或缺的角色，为我国利用社会集团解决农村教育问题提供了借鉴。
关键词： 美国农村教育 利益集团 发展策略
义务教育均衡发展是我国现阶段教育发展的重要目标，但据我国国家教育督导报告显示：农村边远地区教师数量不足、补充困难，教师学科结构矛盾突出；农村教师工资、福利及生活条件水平亟待提高；农村中小学校因资金短缺，办学条件急需改善。这些问题严重影响到我国教育的均衡发展，同时也是以美国为代表的高度工业化与城市化国家教育均衡发展的重要障碍。美国联邦、州和地方在政策、资金等方面做出了一定的努力，而同时，美国多元化利益集团也积极指引、影响和协调，在农村教育问题研究、教育立法、师资培训等更广阔的领域里发挥了不可替代的作用，成为推动农村教育发展中不可或缺的重要力量。在此我尝试以新的视角审视美国利益集团促进农村教育发展的策略，以期对我国社会力量推动农村教育发展有所借鉴。
一、美国农村教育发展现状概述
据美国农村学校与社区信托基金会（Rural School and Community Trust）系列调查报告《为何农村事关重大2011-12》（Why Rural Matters，2011-12）调查数据显示：目前，美国960万学生进入农村学区，占公立学校学生数的20%以上，另外180万学生进入那些没有被划归农村的农村学校学习，合计占公立学校学生总数的23%以上。而且，美国农村教育的规模和范围还在不断扩大。从2000年到2009年度，农村学区招生增长比例超过22%。全国公立学校招生增长数的70%来自于农村学区。在那些进入农村学区的学生中，有五分之二居住在贫困地区。招生数的增加在南部和西南部大多数的农村各州尤为显著。 ［1］农村公立学校规模的迅速扩大，使得原有问题和矛盾更加突出。这些变化给政策制定者带来了巨大的挑战。
二、美国农村教育中存在的问题及利益集团的对策
（一）学生辍学现象普遍存在。
1.问题
据农村教育问题的多项研究，农村学生辍学现象已经在美国各州非常普遍，而且愈演愈烈。辍学的学生群体主要有：低收入学生；在经济发展不景气社区内极度隔离学校的学生；无家可归学生；进入贫困学校的学生；学业成绩落后者，等等。这其中，经济条件差和地域隔离成为了最为突出的原因。研究者普遍认为：辍学问题首先影响到国家的整体竞争力；另外，辍学者对自身未来经济收入和对国家税收造成影响；辍学增加了健康开支；辍学导致了犯罪率的上升；辍学降低了参与民主投票或公民活动的能力和机会。由此看来，辍学不仅是学生意愿的表达，对个人终身发展带来不利影响，而且从长远看，更进一步影响到国家经济发展、民主政治的稳定、社会公共秩序安定。因此，辍学问题逐渐引起了社会各界的广泛关注。
2.对策
（1）创建合作型社区教育环境，帮助学生完成学业。
美国自立国起，公民参与社区事务的传统已经成为公民社会的精髓。全国性非营利组织“面向未来之职业”（Jobs for the Future），在解决农村学生辍学问题方面做出了有益的尝试。该组织倡导与社区建立合作关系，充分利用社区资源，为学生提供以社区为基础的学习机会，制订切实可行的学习计划；积极地干预和支持创建合作、学习型的校园气候，大大降低了违纪行为学生的比例；该组织参与学校课程改革，为学生设计双重大学课程学习、双重的中学课程学分的策略，以帮助那些辍学学生赶上并顺利完成中学学业。在该组织的努力推动下，各州教育决策者认识到：辍学问题本质上来源于为每位学生提供合格教育的公平信念的缺失。每个社区、每所学校理应积极认识并应对这个问题，否则美国公共教育体制仍然可能对大多数弱势孩子造成继续伤害。［2］
（2）为优秀学生提供奖学金，减轻经济负担。
农村教育发展的最大障碍——贫困，是导致其他一切教育问题的源头。向学生提供资助，帮助低收入家庭学生走出困境是美国众多基金组织解决农村教育问题的重要策略。例如：利奥诺·安尼伯格奖学金项目（Leonore Annenberg Scholarship）是宾夕法尼亚州立大学的公共政策中心主持，利奥诺·安尼伯格基金组织资助。有幸获得奖学金者将获得四年他们在美国任何一所获得认可学院或大学开支的全额资助，并且每位奖学金获得者在项目选择、申报、为大学做准备的各个环节都配有知识渊博、有强烈责任感的学者指导。这一举措，使一部分处于困境中的优秀农村学生卸下了经济包袱，改变了他们的人生选择，帮助他们重新对未来树立自信。［3］
（二）教师工资偏低，造成教师数量不足、质量不高、流动频繁。
1.问题
农村学区地域偏僻、专业隔离、教学条件差等因素，使农村学区在教师市场竞争中完全处于劣势。但是低工资却是影响农村学区对教师尤其是优秀教师吸引力的最为重要的原因。据美国教育数据中心统计，2007—2008年度，公立中小学全职教师年平均工资（底薪）：城市教师为51，200美元，农村教师为44，000美元，所有教师平均工资为49，600。［4］而且，农村教师工资随着地域的差异、各州经济发展水平和农村学区的规模差异，也存在着巨大的落差，这就造成农村教师尤其是高质量教师分布的不均衡。
《不让一个孩子掉队法案》（NCLB）中要求到2005—2006学年末，每一所公立学校的教师都必须“非常合格”，即持有教师资格证书或经州教育部门认可的人员，教师必须在其所教学科上证明自己的教学能力，并具有硕士学位的要求。地方教育当局出于自我保护原因，认为保留低水平教师和雇佣没有经验的教师，可以降低成本。因此，农村教师的学历层次普遍偏低，教师队伍的质量进一步降低。高需求的科目或专业领域教师：如双语教师、数学教师、科学教师、特殊教育教师更为稀缺。于是多学科教师成为一种普遍的现象，他们为多学科和多年级服务，并承担课外职责，身心疲惫，职业怠倦感日益加强，造成教师队伍流失严重、频繁更替。从美国全国范围内看，教师流动率为15%，农村地区教师流动率有时高达30%或40%，［5］使农村学生难以获得稳定、高质量的教育服务。 2. 对策
（1）加强组织领导，为学校补充优质人力资源。
美国自上世纪80年代以来的教师专业化运动，一直在致力于解决教师队伍的数量与质量问题。“为美国而教”（Teach for America， TFA）是美国一个颇有影响的非营利性组织，它在农村教师优质资源的开发和利用方面走在了前面。该组织通过招募优秀人才执教、为领导活动投资等策略使生活在贫困中的孩子获得优质教育。［6］据美国媒体报道，2009年全美共有3.5万名不同专业的大学毕业生申请TFA的400名教师岗位，其中哈佛、普林斯顿等常青藤名校的学生占到申请人数的11%，竞争异常激烈。幸运者经过5个星期的暑期培训后，再被派到全美各地的薄弱社区学校执教两年。近20年来，TFA项目已经向美国条件艰苦的26个学区派出了两万多名教师。美国舆论认为，“为美国而教”项目的意义不仅在于它为美国欠发达地区学校输送了优秀教师，更在于它肩负消除美国教育不公平的使命，造就了一批有社会责任感的青年。［7］
（2）植根社区文化，满足教师专业发展需求。
教师教育机制是否健全直接关系到农村教师的教育质量。据美国学者Barker和Beckner对美国教师教育项目和机构的调查，在众多的教师教育项目中，关注农村教师教育的不足2%，只有28%的机构有关于农村教育的课程安排，只有3%的机构拥有涉及农村教学的科目。［8］农村学校与社区信托基金组织强烈支持为农村学校量身定做的社区教育，为农村教育者提供延展的、专业的发展活动。其特点在于：根植于特定地域的历史、环境、经济发展和文化；社区即学习的内容；侧重于重要的社区问题的解决；社区成员在教学过程中建立起密切的合作伙伴关系。社区教育通过促进对具体内容的深度思考、作为研究者与学者的持续性学术工作、满足或者超越州或当地绩效标准，恰恰能够和联邦NCBL高质量的要求并行不悖。
（三）教育投资严重不足，学校生存陷入困境。
1.问题
美国对全国公立义务教育不分城市和农村，基本拨款形式有两种：一种是专项拨款，一种是基本资助拨款，即公式拨款。采用公式拨款旨在考虑学区在教育需求和教育财政能力方面的差异，主要用于维系学区与学校的基本运转，体现公平性。但公式拨款作为主要的拨款方式，常常忽略非常小的农村学区。因为公式拨款是在学生人头数的基础上分配的，这种拨款方式表面上看起来很公平，但农村学校本身学生少，还要维持昂贵的交通和设施维护开销，在扣除这些之后就没有多少钱用于工资、材料和仪器了。［9］1980—1993年间的学校合并运动虽然对此有所改善，但终因并校不增资，农村社区环境并无根本改善，反而徒增交通负担，浪费学生时间。［10］在一些农村社区，农村学校经常需要承担超越教育孩子义务之外的其他功能，这些都增加了学区的运行成本，小规模学校正常运行更加举步维艰。
2.对策
（1）积极影响政府决策，改善农村学区基础设施建设。
美国典型的分权制框架下的地方自主发展的财政制度，维持着地区间巨大的不平等，并进一步导致不同地区之间教育机会与教育结果的不平等。［11］在2000年前，美国800多农村县区和4400多个遍布全国42个州的国家林区学校，教育经费主要来自木材销售收入，而木材销售市场萎缩，直接威胁到林区学校的生存。2000年，美国全国教育协会（NEA）向议会发起并最终获得通过《保障农村学校及社区自治计划》（The Secure Rural Schools and Community Self-Determination program）项目，该项目确保林区内学校获得稳定的资金流，摆脱了众多孤立的农村学校关闭的困境。该项目至2008年已经期满。2008年9月， NEA运用便捷的信息渠道， 2008年10月，《保障农村学校及社区自治法案》（The Secure Rural Schools and Community Self-Determination Act）作为公法中一部分得到重新授权。新的法案使学校每年可增加10万美元专项拨款，用于学校的基础设施建设。［12］
（2）利用权威研究成果，为决策者敲响警钟。
美国利益集团能够对政府决策产生强有力的制约作用，不仅在于他们选择有效的组织策略，更为重要的是他们拥有强大的专业研究团队，能够对相关问题进行全面、详尽的调研，进行客观评价，并提出行之有效的政策建议，从而为决策者敲响警钟，推动问题解决的进程。美国农村学校与社区信托基金会，一直致力于美国贫困地区的教育问题研究。自2000年起，该组织开始对全国50个州的农村教育情况进行研究评估，从2001—2011年，每两年发布一次主题为“为何农村事关重要”的评估报告。该系列揭示了农村公立学校及学区的优先政策需求，描述了农村教育环境的复杂性，使政策制定者能够更好地理解面临的挑战并能做出及时政策调整［13］。
三、启示
中国农村教育尽管与美国存在着巨大差异，但是不可避免地出现了很多共同的问题。为了改善农村教育现状，我国政府做出了巨大的努力。但是，农村教育改进计划的实施，在遭遇地方财政不利和地方政府执政低效等条件影响下有时事倍功半。市场经济的发展催生出了众多非政府组织，他们成为推动我国教育发展的一支重要力量。鉴于此，美国利益集团促进农村教育发展的策略，可以为社会力量解决农村教育问题提供若干启示。
（一）政策引导。
美国多元化的利益集团植根于美国独特的社会土壤，美国宪法给予了利益集团存在的巨大空间。我国市场化经济体制也催生了众多利益集团，这是市场经济的必然产物。教育发展成为国民经济跨越式发展的强大推动力。但是，国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例达到4%的目标，是近20年来我国一直追求却未能实现的目标。国家应在政策上予以积极引导，形成完善的政策支持体系，在集团自身利益和国家教育收益之间达到一种平衡。
（二）法制规范。
利益最大化是利益集团最大的目标追求，这种狭隘性就使得集团利益之间、集团利益和公共利益之间的矛盾无法从根本上避免。因此，《社会力量教育投入法》应该成为规范利益集团教育行为的重要保障，通过法律的途径使得利益集团的利他行为获得法的肯定，并以法的形式使支持教育的行为得到全社会的认可与推广。 （三）利益倾向。
利益集团逐利的本性，使得在面对促进教育发展“可为”与“愿为”两者之间进行取舍。应该引入完善的激励机制，为利益集团支持教育行为实行一定的利益倾斜，使集团价值在社会公益行动中得到体现，自身利益受到一定程度的保护，并有效地激发集团的社会责任感，使集团价值取向成为一种积极的社会导向。
（四）信息反馈。
美国利益集团运用极具说服力的研究成果、发达的信息沟通渠道，激发了社会民众参与教育的热情。而我国教育研究成果往往只是教育专家和政策制定者的专利，民众信息渠道不畅通导致社会力量对于教育改革与发展的集体失语。我认为，加强信息沟通与反馈，对于利益集团积极的教育行为应及时获得公众肯定、有害行为得到有效监督和遏制。
随着市场经济的发展，社会力量参与教育决策过程也成为现今中国教育发展中一个突出的现象。但是比起美国，这种非政府组织实践尚未形成长效稳定的参与机制、多方联动的社会运行机制和规范措施，缺乏与社会公众教育理念的共鸣、对上层教育决策部门的深层次沟通和对教育问题专业性的研究等方面。鉴于此，美国利益集团将资金、社区教育资源、社会影响力、专业研究成果形成有机整合，使得农村教育问题在一定程度、一定阶段得到有效解决，可以为我国解决农村教育问题提供宝贵的借鉴。
参考文献：
［1］Why Rural Matters 2011-12［EB/OL］.http：//files.省略/wrm2011-12/WRM2011-12-narrative.pdf，2012-3-26.
［2］Rural Trust’s Williams Joins Work on Dropout Prevention and Recovery.［EB/OL］.http：//www.省略/articles.php?id=2843，2012-3-24.
［3］Rural Leonore Annenberg Scholars Appreciate Opportunity［EB/OL］.http：//www.省略/articles.php?id=2842，2012-3-24.
［4］“Public School Teacher and BIE School Teacher Data Files，”［EB/OL］.http：//nces.ed.gov/surveys/ruraled/tables/c.1.b.-1.asp，2012-3-24.
［5］李娟，秦玉友.美国农村教育师资队伍建设探析［J］.教育发展研究，2009，（15-16）：118.
［6］Our Organization［EB/OL］http：//www.省略/our-organization，2012-3-26.
［7］沈蓓绯.美国大学生社区志愿服务与职业生涯发展关系研究［J］.教育发展研究，2009，（15-16）：124.
［8］金睿.美国农村教师队伍建设科学化路径及其启示［J］.基础教育研究，2011，（5），A版23.
［9］转型期后美国农村教育现状及对我国的启示［EB/OL］.http：//blog.省略/s/blog_589743070100ch7x.html，2012-3-20.
［10］Why Rural Matters 2011-12［EB/OL］.http：//files.省略/wrm2011-12/WRM2011-12-narrative.pdf.
［11］戴维·T·康利著.侯定凯译.谁在管理我们的学校——变化中的角色和责任［M］.上海：华东师范大学出版社，23.
［12］Letter to the Senate Urging Support for the Tax Extenders Bill［EB/OL］.http：//www.省略/home/20840.htm，2012-3-24.
［13］Why Rural Matters.2011-12：Statistical Indicators of the Condition of Rural Education in the 50 States［EB/OL］.http：//www.省略/articles.php?id=2820，2012-3-23.