精准支持脱贫攻坚的税收政策及优化路径研究
2021-03-15 摘要：税收作为国家筹集财政收入、调控经济和调节收入分配的重要手段，是助力脱贫攻坚的重要政策工具。我国税收政策支持脱贫攻坚成效显著，但随着脱贫攻坚的深入推进，仍存在一些不足之处亟须完善。税收政策精准支持脱贫攻坚，需要借鉴国外促进减贫的税收政策，进一步优化有关路径选择，如深化税收制度改革、健全地方税体系，完善精准支持脱贫攻坚的税收优惠政策体系，强化税收政策与其他政策的协同效应等。
关键词：脱贫攻坚，税收政策，税收优惠，税收制度 本文为国家社会科学基金重点项目“美国特朗普政府减税政策的国际影响研究”（项目编号：18AJY026）的阶段性研究成果。
党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。精准脱贫对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴具有十分重要的意义。脱贫攻坚需要国家相关政策的大力支持。税收政策在脱贫攻坚政策体系中占据着重要位置，在打赢脱贫攻坚战中发挥着积极作用。
一、我国现行支持脱贫攻坚的税收政策分析
税收是国家筹集财政收入、调控经济和调节收入分配的重要手段，是助力脱贫攻坚的重要政策工具。打赢脱贫攻坚战，需要充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。一方面，税收作为国家财政收入的主要来源，可为政府打好脱贫攻坚战提供重要的资金保障。另一方面，国家通过实施支持脱贫攻坚的税收优惠政策，可切实增强贫困地区的“输血”“造血”功能，提高贫困地区、贫困人口脱贫致富的内生动力。
目前，我国支持脱贫攻坚的税收优惠政策可以归纳为六类：一是支持贫困地区农田、水利、交通等民生工程建设和生产性、生活性、生态性等基础设施建设的税收优惠，助力打通贫困地区发展“筋脉”；二是推动涉农产业发展的税收优惠，支持新型经营实体发展、鼓励农业资源综合利用、促进农产品开发流通、优化土地资源配置，增强贫困地区“造血”功能；三是促进就业创业的税收优惠，加大对建档立卡贫困人口、失业人员、残疾人等重点群体或特殊群体就业创业的政策扶持力度，加大对小微企业政策优惠力度，增强贫困地区、贫困人口脱贫致富的内生动力；四是推动普惠金融发展的税收优惠，鼓励金融机构、小额贷款公司、保险和担保机构加大对农户、小微企业的金融支持力度，发挥金融对脱贫攻坚的“活血”功效；五是支持革命老区、民族地区、西部地区、欠发达地区发展的区域性税收优惠，助力“老少边穷”地区脱贫致富；六是鼓励社会力量捐赠扶贫的税收优惠，引导社会力量为脱贫攻坚“输血”。这些税收优惠政策措施目标明确、指向性强，有力推动了产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫、生态扶贫，为打赢脱贫攻坚战作出了积极贡献。
税收政策支持脱贫攻坚成效显著。但是随着脱贫攻坚的深入推进，现行税收政策的一些不足之处也亟须完善。一是地方税体系不健全，贫困地区财政扶贫资金来源不稳、数量不足的问题仍然比较突出。我国扶贫对象主要在农村，扶贫的主要任务由县（区）级政府承担。在目前分税制财政管理体制下，由于地方税主体税种缺失，贫困地区地方税收入十分有限，通过税收筹足财政扶贫资金的难度较大。二是支持脱贫攻坚税收政策的系统性、针对性有待加强。目前支持脱贫攻坚税收优惠大多为普惠性政策，而专门针对脱贫攻坚的专项税收优惠比较少，扶贫税收优惠对企业的吸引力还不够，帮扶贫困人员、促进就业创业的优惠政策力度还不够大，税收政策鼓励各方面力量参与扶贫的激励效应发挥不够充分。三是税收政策与其他政策的协同效应有待进一步提升。精准扶贫是一项系统性工程，涉及多个部门、多项政策。目前各部门之间协作还不够顺畅、政策还不够协调，使得税收政策实施效果大打折扣。
二、国外支持减贫的税收政策及启示
（一）支持农村地区涉农产业发展的税收政策 俄罗斯为鼓励国内农业综合发展，于 2001 年颁布《联邦税法典》，将联邦税、联邦主体税以及地方税等多个税种合并为统一农业税，对符合条件的农产品生产者征收，税率为 6%。符合条件的农产品生产者范围包括生产和加工农产品的组织机构和个体工商业户，要求其农产品的销售收入占总收入的比重不得低于 70%。2003 年统一农业税正式实施，符合条件的农产品生产者缴纳统一农业税后，还可获得免缴增值税、财产税以及所得税的优惠待遇。2017 年，俄罗斯将统一农业税的适用范围扩大到本国境内向农产品生产者提供服务的组织机构或个体工商业户，这些组织机构或个体工商业户只要向农产品生产者提供的服务收入占其总收入的比例不少于 70%，便可适用统一农业税。① 美国政府每年投资约 15 亿美元用于农业、农村信息网络建设。② 美国除加大对农业的财政补贴和资金投入之外，还实施一系列涉农税收优惠政策。比如，针对家庭农场实施所得税优惠措施，在会计记账方法上，家庭农场可选择采用现金收付记账制；从 2019 纳税年度开始，在过去三年里年平均总收入不高于 2600 万美元的公司或合伙制农场，也可采用现金收付记账法，而不再强制要求其使用权责发生制记账法。对于至少三分之二以上收入来自农业的纳税人，美国给予其延迟预缴税款优惠，即这些纳税人无需按季预缴，在汇算清缴规定的期限之前缴纳即可。③ 此外，美国还在农村地区建立起了较为完善的农村创业金融体系，对农村信用社免征销售税和所得税。
（二）扶持贫困社区发展的税收政策 美国国会于 1993 年通过《联邦受援区和受援社区法案》，除了直接对受援助地区提供财政援助，还通过税收优惠、贴息贷款、信贷担保等手段，鼓励社会资本到贫困地区投资，推动贫困地区兴建公共设施、创造就业机会、开展职业技能培训、改善居民住房、加强公共安全和环境保护等，为受援地区创造经济机会、培育内生发展能力，助其走上可持续健康发展之路。④ 英国政府在《2002 年财政法案》中，出台了一项专门针对贫困社区的投资税收优惠。法案规定，对于公司或个人向慈善银行和经政府确认的社区发展金融机构进行投资
取得的收益，在缴纳公司所得税或个人所得税时可以享受一定的税收减免优惠，以此激励慈善银行和社区发展金融机构向贫困社区提供贷款援助，支持贫困社区发展。2012 年，英国又对社区投资税收优惠制度进行完善，规定个人及公司投资者最高享受投资额 25%的税收减免，每年减免 5%，期限为 5 年。多年实践证明，英国针对贫困社区的投资税收优惠对于弥补贫困社区建设资金缺口发挥了积极作用。⑤
（三）支持低收入群体就业创业的税收政策 美国长期以来比较注重通过教育扶贫、就业扶贫等举措，提高低收入者的综合素质和就业技能，激发贫困者摆脱贫困的内生动力。例如，美国联邦个人所得对每个家庭每位学生给予一定的免税额，对学生贷款利息给予一定限额的税前扣除。对于有工作收入但低于一定限额的低收入者及家庭实施勤劳所得抵免制度（Earned Income Tax Credit，EITC），只有参加工作的低收入者，才能获得勤劳所得税收抵免资格，以此鼓励就业创业。勤劳所得抵免额与申请者收入情况、家庭结构有着密切关系，申请者收入达到一定额度，抵免额开始递减，直至为零；抚养孩子多的申请者所获得的抵免额多。如果低收入者的勤劳所得抵免额大于其应纳税额，那么其中差额部分则可申请“退税”。EITC 覆盖美国大约三分之一的家庭，尤以低收入家庭受益最多，在促进低收入者就业、提高低收入者家庭生活水平等方面取得了比较明显的成效。西方一些发达国家也采用类似措施帮扶低收入者及家庭，如英国实行“工作家庭税收抵免”（Working Families Tax Credit，WFTC）、新西兰实行“独立家庭税收抵免”（Independent Family Tax Credit，IFTC）等。这些措施均基于“负所得税”的理念，以税收抵免的方式对低收入家庭进行补贴，即对于收入低于一定水平的家庭，不仅不征税，政府还根据收入水平对家庭进行不同程度补贴。
（四）鼓励公益性捐赠的税收政策 根据美国联邦所得税法，个人捐赠者通过慈善组织进行捐赠，其现金捐赠最高可按照调整后毛所得（adjusted gross income）⑥ 的 60%进行税前扣除。农场主或牧场主通过政府或公益性组织向生态保护区、自然保护区、历史文物保护区等捐赠不动产，如果该捐赠和其他捐赠的总额不超出调整后毛所得，可以 100%税前扣除；如果有超出部分，可在以后 5 个纳税年度内结转扣除。⑦ 日本个人所得税法规定，个人只有向中央和地方政府、公益法人和特定公益法人的非营利组织捐赠，并且捐款数额超过 1 万日元，才可以享受减免优惠，其最高减免额或扣除额为综合课税所得总额的 25%；日本法人税法规定，企业法人对政府的捐赠和指定捐赠可全额计入费用扣除，对特定公益法人的捐赠则采用最高限额扣除。⑧
国外支持减贫的税收优惠政策，对我国健全完善脱贫攻坚的税收政策具有一定的借鉴意义。第一，提升减贫税收立法层级。美国、英国、俄罗斯等国家均以法律形式制定实施本国的减贫税收优惠政策，立法层级较高，具有较强的权威性、统一性、稳定性。第二，健全减贫税收优惠政策体系。各国多通过税收减免、优惠税率、延期纳税以及税前扣除等多种方法，提高支持减贫的税收优惠力度。如美国既有针对农村地区、贫困社区的税收优惠，也有针对低收入
者和贫困人口的税收优惠，在低收入群体教育、就业、抚养子女以及鼓励公益性捐赠等方面，制定了针对性比较强的多层次税收优惠政策。第三，注重增强减贫“输血”“造血”功能。美国、俄罗斯等国家加强对涉农产业的政策扶持力度，美国、英国、新西兰等国家通过勤劳所得税收抵免，激励就业减贫，从根本上促进贫困人口摆脱贫困。第四，加强减贫税收政策与其他政策的配合。美国、英国、日本等国家的税收政策与金融领域投融资政策相结合、与民政领域公益性捐赠政策相配合、与教育领域的助学政策相衔接，形成减贫扶贫的新的突破口，使政策协同效应得以充分发挥，提高了减贫扶贫工作的效率。
三、精准支持脱贫攻坚的税收政策优化路径选择
（一）深化税收制度改革，健全地方税体系 1.深化税收制度改革。深化增值税改革，简并税率档次，打通增值税抵扣链条；调整完善增值税留抵退税分担机制，针对经济落后地区的留抵退税压力，探索建立上级财政的留抵退税补偿机制；降低各类基本生活必需品的增值税税率，带动基本消费品的价格下降，减轻广大中低收入家庭尤其是贫困家庭的税收负担。深化消费税改革，将部分在生产与进口环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，减少税收与税源背离问题给贫困地区带来的不利影响，扭转地区之间的税收利益分配格局。研究调整企业汇总纳税模式下贫困地区税收收入分配方式，探索建立税收收入返还机制，把总部企业从位于贫困地区分公司获取的税收收入，通过转移支付的方式返还给贫困地区。进一步优化个人所得税制度，探索个人所得税减除费用标准与通货膨胀率挂钩的制度机制，动态调整减除费用标准，保障中低收入阶层人员的收入水平。
2.健全地方税体系。政府是脱贫攻坚的主体，在打赢脱贫攻坚战中发挥着主导作用。地方税收收入的状况，直接决定着财政资金投入脱贫攻坚的程度。因此必须加快健全地方税体系，增强地方政府税收收入来源的法定性、稳定性和可靠性，使得地方政府能够拿出足够的资金投入精准扶贫。今后一个时期应在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，适当增加地方税税种，构建地方税主体税。在房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、契税、烟叶税等地方税税种的基础上，扩大水资源费改税改革试点，深化资源税、城市维护建设税改革，使税收分配进一步向地方倾斜，拓展地方收入来源。继续深化税费改革，推进非税收入改革，健全规范地方政府收入机制。
3.适当扩大地方税收管理权限。我国幅员辽阔，税源分布不均衡，应在中央统一税收立法权的前提下，通过立法授权，赋予地方一定的税收管理权。考虑到脱贫攻坚的重要性和艰巨性，建议探索针对“老少边穷”地区，在部分地方税税种税额的减免以及税目税率的调整方面，赋予地方一定的自主管理权限，切实提高税收对“老少边穷”地区的支持力度。
（二）完善精准支持脱贫攻坚的税收优惠政策体系
税收精准支持脱贫攻坚，需要进一步找准着力点，在产业扶贫、就业扶贫上下功夫，不断健全完善支持脱贫攻坚的税收优惠政策体系，并以税收法律的形式固定下来。
1.精准支持产业扶贫脱贫。脱贫的根本在于产业发展。因此，不仅要在促进农业生产、农产品流通、涉农服务业发展等方面实施税收优惠，而且要在发展特色产业、扩大招商引资、做大做强实体经济等方面实施相应的税收优惠，切实助力贫困地区增强“造血”功能。要助力贫困地区打造特色农业品牌，推动品牌强农，对特色农业品牌项目减免企业所得税，对特色农业品牌的研究开发投入准予在企业所得税前进行扣除。对涉农产业引进稀缺专业人才所发生的人力资本支出，给予按一定比例在税前加计扣除；给予稀缺专业人才从涉农产业取得的收入减征或免征个人所得税优惠。大力扶持贫困地区农民专业合作社发展，对农民专业合作社销售本社成员生产的农产品给予免征增值税优惠，对其向本社成员销售农具、化肥等农用物资也可免征增值税。鼓励企业和个人积极投资贫困地区实体经济，对投资收益给予一定的企业所得税减免优惠。
2.精准支持就业创业脱贫。就业创业是最有效、最直接的脱贫方式。在税收优惠政策方面，可借鉴国际经验，探索...