葛忠明，林子昂
（山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100）
习近平总书记强调，“实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题”，将共同富裕提升到全面建设社会主义现代化国家和夯实党的执政基础的战略高度。中央财经委员会第十次会议时他又指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。共同富裕的重要性不言而喻，将其作为时代大背景与未来发展方向来研究我国社会政策的历史方位和走向，思考社会福利政策在共同富裕中的定位与作用，十分必要。
对于共同富裕的强调不论在政界还是学界都有一个不断深化的过程。共同富裕的理论基础、历史演化等研究，“前人之述备矣”；
基于对诸多学者相关研究的梳理，我们将共同富裕的核心内涵概括如下：
共同富裕的主体，是“全民共富”。要使中国取得的经济发展成果“更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进”[1]。必须强调，共同富裕不是同时、同步的富裕，更不是平均、均等的富裕。虽然共同富裕的确要体现“共同”“公平”“平等”，但共同富裕绝不是重走平均主义的老路[2]。强调效率优先，按劳分配、按对社会经济发展的贡献分配，仍然是共同富裕的最重要的分配原则。
共同富裕的核心内容，是“全面富裕”。全面富裕意味着对单一的经济、物质富裕的突破，意味着经济、物质富裕的同时，经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的全面提升和发展，是高度共建共享的共同富裕[3]。“富裕”概念内容维度上的丰富和延展，说明共同富裕是从物质富裕，到物质和精神富裕，再到社会全方位发展[4]。
共同富裕的实现途径，是“共同奋斗”。共同富裕决不是政府的大包大揽，更不是意味着可以“养懒汉”“等靠要”等；
共同富裕强调多元参与，必须通过全体社会成员的共同奋斗。中国共产党的发展历史，就是一部披荆斩棘，带领人民为创造美好生活、实现共同富裕而努力的历史[5]，从而最终造福全体人民[6]。
共同富裕的长期目标，是培育、发展“共同致富”的能力。可持续性是共同富裕的关键，可持续的发展，必须考虑到人口、资源和环境的承载能力，必须考虑到与社会进步协同性。因此，共同富裕不是简单的财富分配和再分配，而是要持续提升社会成员创造财富的能力；
从这一角度出发，就必须借鉴积极福利的合理成分，加大对教育和健康的投资，以提升人力资本，加强社会组织、社会联系，以提升社会资本，从而推动人全面发展，促进社区进步，社会关系和谐[7]。
共同富裕的实现过程，是“逐步富裕”。共同富裕，指走共同富裕道路、向共同富裕目标不断迈进的过程。这一过程时间的长短，要看生产力发展水平和财富增长的状况。我国目前财富存量水平还不够丰富，财富水平还赶不上人民对美好生活的期待和要求，因此我们必须不断发展，逐步实现共同富裕的目标。这个过程表现为先富带动后富，也即“允许一部分人、一部分地区先富起来”；
允许部分人的先富，是共同富裕实现过程中前半段所发生的现象[8]，绝非发展的终极目标。
共同富裕的实现，离不开福利政策。首先，福利资源和公共服务的充分供给本身就是共同富裕的体现。通过二次分配，社会政策旨在缩短社会成员之间物质和精神生活水平的差距，使社会成员更多、更公平地享受到经济社会发展的成果，这与共同富裕的内涵一致。其次，社会福利是实现共同富裕的重要手段。在实现共同富裕的过程中，不仅需要重视初次分配领域存在的结构性问题，更要重视政府在社会成员收入再分配过程中的重要调节作用，充分利用和发挥社会福利的收入再分配机制，助力共同富裕目标的顺利实现。
新时代实现共同富裕的目标，对社会福利政策提出了新的要求，在探讨我们需要何种社会福利政策来到达共同富裕之前，需要对既往的社会福利政策进行一个简要回顾。
中国的社会福利政策，经历了新中国成立前的发端阶段（1949 年前）、计划经济时代的补缺型福利阶段（1949—1983）和改革开放以后在争论中的发展阶段（1984—2007），逐步形成了“适度普惠”型福利政策的发展理念[9]。“适度普惠”是国内学术界对中国社会福利的重要阐释，也是对中国社会福利转型所做的设计，是本文讨论的主要话题之一。
（一）适度普惠概念的提出
适度普惠是一个制度先行的概念，最早于2006 年由民政部提出，意在逐步拓展社会福利保障范围，推进社会福利制度由补缺型向适度普惠型的转变。在这一过程中，在对象上由特定的老年人服务对象向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变；
在服务项目和产品的供给上，要满足他们不同层次的多样化需求。
在确立适度普惠的建设方向以后，我国民政部门遵循这一政策指向开展了福利建设的探索，如民政部2013 年、2014 年进行“适度普惠型儿童福利制度”建设试点，指出一是要做到福利对象扩大，“分层次”“分类型”逐步覆盖孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次；
二是要水平适度，“分标准”“分区域”，因地制宜制定适应本地区特点的儿童补贴制度，并针对不同类型的儿童分不同标准予以福利保障①《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2013〕206 号）；
《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2014〕105 号）。。
正如一些学者指出的那样，适度普惠的概念提出模糊了补缺型和制度型、选择型和普惠型这两组概念，从“补缺型”向“适度普惠型”转变这一表述并不严谨[10]；
且政府层面仍倾向于采用狭义的“社会福利”概念，即为弱势群体提供的福利服务，社会福利的普惠也是在这一狭义基础上展开，与学界的论述并不一致。因此，本文所讨论的，仅是指学术界使用的“适度普惠”社会福利概念。
本文选择以利益-分配框架②按照吉尔伯特和特雷尔的分析框架，社会福利政策可以从以下四个维度的选择上进行阐释：社会分配的基础是什么，用于分配社会福利的类型有哪些，传递社会福利的策略是什么，资助社会福利的资助方式是什么？换言之，社会福利可以包括福利对象（有资格获得社会福利是哪些人），福利内容（提供哪些具体支持和服务），社会福利的传递者，以及社会福利资金的提供者。学术界在讨论适度社会福利时，大多没有把福利的传递者和资金的提供者区分开来，因此，后两者放到一起讨论，即是社会福利的责任主体。归纳学界关于适度普惠的共识：第一，在福利对象上实行普惠制，即覆盖全体社会成员。它是针对全体国民（或某一较大地区居民）的[11]；
在范围上，实现广覆盖[12]；
逐步将社会各类人群纳入覆盖范围[13]；
由面向特殊群体的生活保障逐步转向提高全体成员的社会生活质量[14]。第二，在福利内容或供给水平上，是适度的。随着社会发展，需要超越原有的低水平社会福利，但是，由于社会福利具有刚性特征，一旦确定供给的内容和水平即不能随意改动，福利供给必须适合国情，与经济水平协调发展，充分考虑财政的支付能力，避免重蹈福利国家“福利陷阱”的覆辙。相比较福利国家来说，适度普惠仍是适度较低水平的社会福利，是满足基本需要，而不是满足高级需要的[11]。“从定量意义上讲，适度福利就是中等水平的社会福利，即高于补缺型水平却低于普惠型福利水平，与我国中等收入国家的经济发展水平正好相适应”[15]36。第三，在社会福利责任主体上，政府的责任是适度的。“适度普惠”思想借鉴的是“底线公平”的发展理念[11-12]，“底线公平”主张，事关个人生活基本需要和发展需要的是政府的责任的底线，更高级别的需要以及享受型需要则要由各种责任主体责任分工、合理分担[16]。尽管提倡适度普惠的学者都提出要发挥政府的主导责任，但政府的主要责任在于，对涉及公民生存和发展的“底线”之下的部分，由政府实施全责和兜底保障，“底线”之上则可以由市场、企业和社会组织，甚至个人承担[13]；
主张福利多元供给体制，除政府以外，社区、社会组织、企业、家庭、专业社会工作者乃至志愿者等都要充分发挥作用[11-13]，从实践看，“底线”之上的部分，政府的角色更多的是作为政策制定者和管理者。
（二）适度普惠提出的时代背景及其特征
需要认识到，适度普惠的提出有着其时代背景，是建立在当时国情上的现实选择。长期执行的补缺型福利体系保障力度低、保障覆盖面低、基本公共福利供给不充分，无法回应人民日益增长的福利需求，到了不得不改革的档口；
而中国经济的快速发展，不仅呼吁建立与经济发展水平相匹配的福利体系，也提供了扩大福利供给的财政基础；
但中国幅员辽阔、人口众多、发展水平差异巨大，且福利底子薄的历史包袱仍然存在，制约了福利水平的大幅提升，使得政策倾向于相对谨慎的适度普惠的福利政策，缓慢提升福利水平和覆盖力度。21 世纪初，福利的需求和供给有其时代的特征：
第一，旧有的补缺型福利保障水平低，难以满足人民需要。由于长期以来以经济发展为中心的政策导向，社会政策依附于经济政策，国家的社会福利一直采纳的是补缺型，这导致了一系列问题：在覆盖面上，国家的福利仅限于为困难群体提供社会福利，重点集中于老人、残疾人、孤残儿童等，相当一部分有着实际需要的人群被排除在福利制度之外；
福利的内容狭窄，福利政策以就业保障为核心，重视收入调节而忽略社会福利服务，是一种狭义的而非广义的社会福利；
福利的水平也较低，仅仅旨在满足最低限度的生存所需。
第二，经济发展对进一步的福利提出了要求，也提供了财政基础。2006 年中国GDP 超越英国位列世界第四；
2007 年中国经济超越德国，成为第三大经济体；
也正是在这期间，民政部提出适度普惠的福利转向目标，这可以看作福利政策与经济发展同步的要求。社会保障总支出占GDP 中的比重是衡量社会保障水平的重要指标，国际上发达国家社会保障水平大都在30%以上；
中等发达国家在20%左右。而在民政部提出适度普惠社会福利转向目标之前，我国在2004 年比例为3.5%，2007 年不到5%[17]。中国的福利支出与经济总量相对不匹配，有着很大的进步空间；
而经济发展也意味着公共财政资金规模的扩大，为提高福利水平提供了财政基础。
第三，庞大的人口等因素限制了全面普惠的实施，将福利限制在相对低水平。中国人口庞大、幅员辽阔的现实，一方面使得福利负担的包袱相当大，现有综合国力不足以支撑建立起覆盖全体人民的高福利社会；
另一方面造成了福利制度的割裂，政府建立的是城乡二元的而非城乡统一的社会福利制度，不同省份乃至同一省份不同地区之间的福利政策也是千差万别。这对推行统一的、普惠的、高水平的社会福利提出了挑战，使得福利制度的建设不得不谨慎而缓慢。
在对以上背景有一个基本认知的基础上，便不难理解适度普惠福利政策背后的价值观与一系列假设，尤其是其中处处体现的“应然”与“实然”的矛盾。
（三）适度普惠的价值观和假设
第一，价值上，适度普惠社会福利思想兼顾效率与公平。适度普惠型社会福利在价值上兼顾公平与效率[15]39。这里的公平是指社会平等，指通过财富的再分配，实现收入从高收入群体流向低收入群体、财富由精英群体转移给弱势群体，缩小贫富差距，使得社会成员的生活状况趋于平等。效率是指经济效率，指生产的最大化，或如阿瑟·奥肯所言，“在人们所愿购买的范围内”“多多益善”[18]。换言之，在社会资源给定的情况下，社会福利讲公平，即是公共社会福利支出保持较高水平，更多财富流到社会福利领域，从个人角度看，个人福利资格和待遇与个人的工薪就业状况①如是否就业、就业年限、工资高低、缴费年限等。的关联度不高，获得的福利收入在总收入中比重较高，劳动力“去商品化”程度高；
讲效率，则公共社会福利支出水平较低，财富更多流向市场和生产领域，强调个人“自助”以及个人和家庭的责任，个人的福利资格和待遇更多地基于个人为福利制度的贡献，在总收入中福利收入比重较低，劳动力“去商品化”程度不高[19-20]。
“适度普惠”所持的公平是底线公平，这意味着，国家的福利支出主要限于满足“底线”以下的生存、基本教育、基本医疗等保障需求，公共福利支出保持在低水平上，社会资源更多地流向市场、生产领域。“底线”以上的大部分主要还是个人和家庭的责任，社会成员最基本需求之外的生活状态，取决于个人依靠自身的劳动力在市场竞争中的态势以及基于此对社会福利制度所尽的义务。
第二，福利对象上，适度普惠社会福利思想假设福利权是一项可以有限兑付的权利。关于福利对象，即谁有资格享受福利，社会福利制度有两种理想类型。一种理想类型是普惠型的社会福利。该类型基于社会权利②T.H.马歇尔把公民权定义为“给予那些共同体的完全成员的一种地位，所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权利和义务而言是平等的”（Marshall，1992），即民族国家的公民享有平等的权利，履行平等义务。在权利上，马歇尔指出公民权的三个要素，分别是民事权、政治权、和社会权，其中社会权指“从有权享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受生活的一系列权利”（Marshall，1992），一定意义上讲，即每个公民要求平等获得社会福利的权利。思想，社会权是一项充分保护和现实的权利，政府应根据平等主义原则为全体社会成员提供无差异的社会福利。另一种是选择型的社会福利。该类型建立在福利的有限兑付的假设上，认为应根据需要原则确定福利资格，只有那些生活有困难、自己无法解决这些苦难的群体才有资格，应当通过家计调查分辨出符合社会福利资格的人群，为其提供的福利内容的广度和水平也是有限度的。
适度普惠从其设计意图上看，承认了福利权是一项现代社会成员的权利，每一社会成员都因自己的社会成员身份有资格获得福利支持和服务。但其在福利内容的广度和水平上是适度的，为每一社会成员平等供给的是“底线”之下的满足社会成员基本需求的支持和服务，因而其福利对象在实践上转变为那些依靠自己不能满足自身需要的生活困难群体。这种制度在实践上，用需要原则代替了社会成员身份原则，“社会需要成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式”[10]。再者，政府的责任是适度的，“底线”之上的大部分福利需求依赖个人和家庭的在市场竞争中的态势。而判断是否承认社会权的“一个重要标准是它在多大程度上允许人们依靠纯粹市场之外的力量改善其生活水平”[21]。
第三，福利内容上，适度普惠社会福利思想假设福利支出是经济发展的负担。“适度普惠”之所以主张在福利内容的丰富程度和水平上“适度”、在福利供给上采用适度的中等水平福利模式，反对采用福利国家的高水平福利模式，原因有二：一是必须选择和经济发展水平相适应的福利模式。社会福利模式受制于一个国家的经济支撑能力，尽管中国实现了全面小康，但总体经济发展还处于“总量巨大，人均不足”的水平，尚不足以支撑起高福利，与其相适应的正是适度模式。二是要吸取发达国家的教训，避免盲目高福利带来的“福利陷阱”和“福利病”。所谓福利陷阱是指，福利具有刚性特征，易升不易降，一些国家过高的福利支出，超出了财政负担，导致财政赤字，债务危机，拖累经济的发展；
所谓“福利病”，是指高度福利下，人们，特别是有劳动能力和就业机会的劳动人口，失去了工作的动机和意愿，患上“福利依赖症”，最终产生动力不足问题[22]。
第四，福利责任主体上，适度普惠社会福利思想假设，市场和家庭是有效的福利供给机制。“适度普惠”假设，对于政府来说，经济发展的角色先于福利分配和供给的角色。因此政府的首要任务是制定经济政策，引导和促进经济发展，然后再考虑与之相应的福利制度。在福利责任上，国家主要承担“底线”下的责任，“底线”以上的责任主要由其他责任主体承担，其中，市场和家庭是非常重要的责任主体，这潜在地假设了市场和家庭的福利供给的主体角色。
需要承认的是，适度普惠概念的提出，尤其是民政部社会福利转型的目标的提出，是对补缺型社会福利的否定，第一次在政界与学界普遍树立起了普惠主义的理念，对于中国社会福利的发展具有里程碑的意义。但也要注意到，当前讨论的适度普惠型社会福利并不是一项已然建成的福利制度，而仍是一个由“补缺型”福利为起点的转变方向，是中国福利制度发展的目标[23-25]。如国务院印发《中国儿童发展纲要（2021—2030 年）》中提出，逐步建成与国家经济社会发展水平相适应、与相关福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度体系。相比之前纲要提出的“推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变”目标，这一目标是一个重大进步，但也说明了适度普惠型福利仍然是一个有待建设的尚未完成的目标与设想。
距离这一目标首次提出已过去十余年，适度普惠的社会福利体系建设成果初见端倪，而经济社会整体环境却也发生了翻天覆地的变化，尤其是全面脱贫攻坚的实现和全面小康社会的建成，使得更进一步提升福利水平的必要性和可能性大为上升。由此，本文认为，应当重新审视近年来适度普惠社会福利发展过程中的经验与不足，结合最新的共同富裕时代大背景，提出福利政策一种可能的转向：适度积极的社会福利。
（一）向适度积极的社会福利转向的必要性
在时代背景上来看，适度普惠与当下社会新的问题与需要之间显得有些脱节；
从建设实践上来看，适度普惠的制度设计存在不足，制约了其发挥作用；
从理论假设上看，基于发展主义的福利观念本身可能就存在问题。
新的时代大背景需要更为积极的福利政策。首先，社会问题有所改善，但深层次问题仍然存在，新的问题也在逐渐显现。随着2020 年现行标准下农村贫困人口全面脱贫，我国实现了整体消灭绝对贫困历史性成就，这是我国在解决社会问题上取得成就的一个集中体现。但是生活困难问题仍然存在，对象更为多元，致困因素也更为复杂，贫困治理中的结构性障碍也日益凸显。在其他领域，2011 年，中国城镇化率首次突破50%关口，城镇常住人口超过了农村常住人口①数据来源：《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》，中国社会科学院，2012。，带来了巨量的流动人口问题与三留守问题。2020 年，我国60岁及以上人口占18.7%，65 岁及以上人口占13.5%②数据来源：《第七次全国人口普查公报》，国家统计局，2021。，老龄化程度十分严重。这些社会问题带来了新的社会需要，呼唤着更高水平、更广范围的社会福利，国家不能够仅满足于承担底线公平的有限责任。
其次，经济进一步发展，但福利水平没有得到同等程度的提升。中国经济长期保持高速增长，2010 年取代日本成为世界第二大经济体，“十三五”时期国内生产总值突破100 万亿元。而2020年在教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障等方面的财政支出占GDP 的比例约为9.10%③根据当年财政部预算司《全国一般公共预算支出决算表》和国家统计局公布的GDP 数据估算。，比起2007 年不到5%的社会保障支出占GDP 比例，是一个巨大的进步。但涨幅仍然低于GDP 增幅，且距离OECD 国家高达21%以上的社会支出占GDP 的比例还有很大距离[26]。虽然我国已经不适宜再被形容为“低福利国家”，但社会福利水平仍然有很大的提升空间。
最后，庞大人口基数带来的福利负担仍然存在，但政策导向使得解决民生问题的优先级进一步提高。经济发展依旧是重要任务，但社会福利不再被视为经济发展的负担，使发展成果更多更公平惠及全体人民的分配调节日益受到重视，成为政府推动的重点目标写入“十四五规划”和“二〇三五年远景目标”。而现实也证明，社会福祉不会随着经济发展自动增加，反而在先富政策实施后，收入分配格局整体上呈现为“葫芦形”变化而非理想的“橄榄型”。因此必须加大分配体制改革，形成与发展阶段相适应的分配格局[27]。也就是说，过多集中于“做大蛋糕”上的视线应当更多转向“分好蛋糕”。
在中国特色社会主义进入新时代的背景下，提升总体社会福利水平在经济、政治和社会多个方面都具有重要意义，更事关共同富裕的实现。而适度普惠型的福利政策，根据前文的分析，所提供的适度较低水平的社会福利，难以回应时代发展提出的新课题，无法满足人民日益增长的美好生活需要。
新的时代大背景中适度普惠社会福利实践中存在的不足得以显现。作为民政部提出的福利改革的发展方向，适度普惠的原则在十多年来引导着中国社会福利的发展与建设。但事实上，这一构想的现实表现并不尽如人意。
第一，适度普惠的福利政策存在操作性问题。适度普惠主张通过适度的福利基本满足民众福利需要，对于怎样才是基本满足，怎样才是适度，学界并没有统一的认识[28]；
多是笼统表示为“与经济社会发展状况相符合”。由于缺乏统一的顶层设计方案，各地经济社会发展水平又千差万别，使得对福利对象和界定和分类分层的标准难以把握，福利的标准、保障的方式也有着极大的随意性。民政部适度普惠型儿童福利制度建设试点中，普遍出现了各地认定困境儿童的范围出入很大、不同类儿童生活补贴标准制定的依据不明朗及重现金补贴而轻服务保障等问题[24]。在政策立法层面，尚未在全国层面形成一部保障儿童福利服务的法规[23]；
在政策对象上，占儿童总体绝大多数的普通儿童并未被覆盖；
在分配政策上，分配的标准不一而且保障标准只能满足儿童的基本生活。
第二，市场失灵使得适度普惠福利政策无法达到其设计初衷。在福利供给上，市场失灵体现在以下方面：其一，市场无法实现社会平等。市场供给福利，就是要社会成员购买福利，支付能力源于社会成员在市场上的竞争，市场优胜劣汰，胜者能够购买更多的福利，而败者在只能支付较少的福利，甚至无力购买，结果贫富差距扩大，两极分化。其二，市场提供公共物品的失灵。社会福利是一项公共产品，具有非竞争性和非排他性，一部分社会成员的使用不影响、不排斥另一部分社会成员使用，意味着一部分人可以“搭便车”，这无疑会降低市场主体生产公共产品的积极性。其三，市场主体的利己行为。由于信息的不对称性，特别是在供给服务等非物质性福利时，难以测量供给的质量，市场上的供给者有“理性”冲动降低产品的质量。
第三，社会原子化、家庭核心化趋势，使得家庭承担主要福利责任的模式难以为继。传统社会，家庭之所以如此重要，是因其“伦理本位”。伦理社会中，联合家庭和扩大家庭较多，家庭成员间共同使用财产；
即使兄弟之间分家居住，也会基于亲情伦理关系相互周济，有无相通；
而且宗族一般会有共有财产，接济贫困。现代社会，核心家庭成为典型的家庭类型，而且，整个社会有“原子化”的趋向，人际关系趋于松弛，家庭供给福利将主要依靠一个个小型的核心家庭单位，其福利供给能力明显不如基于伦理关系的传统家庭机制。再者，依靠家庭，从某种意义上是依靠家庭成员在市场上取得的成就，这有可能带来恶性循环：市场竞争失败的家庭，其成员更需要福利支持，“福利需求最强的家庭也是福利功能最弱的家庭”[29]，福利功能最弱还不得不承担责任，家庭将在市场上更处于不利位置。
新的时代大背景中适度普惠社会福利的理论假设、价值选择方面的不足逐渐显示出来。首先，兼顾效率与公平、侧重底线公平的价值观，将使社会资源更多地流向精英群体、而不是弱势群体。低水平的社会支出、更多的社会资源流入生产领域，意味着财富并不会过多地从企业、资本所有者或富人手中转移出来，这样对平等的贡献是有限的。依靠劳动力商品参与市场竞争，精英群体必然能够依靠自己在资本、禀赋等各方面的优势，在竞争中取得有利的态势，这样必然会加剧社会的不平等。在具体的社会福利领域里，福利资格和待遇与在市场上的成就相关联，意味着在市场竞争中越是处于优势，越有可能获得福利，也越有可能获得更高的福利，强者恒强，弱者恒弱，社会福利本身又产生了社会不平等①一定意义上讲，适度福利思想也是主张在社会福利上不平等的，如，主张一定时期内福利待遇水平上的城乡差别。，这与社会福利实现社会平等和公平的本意相悖。
其次，“适度普惠”混淆了作为权利的福利和作为“慈善”“对失败者补偿”的福利。社会成员的福利诉求，无法通过政府再分配的调节手段得到充分实现。尽管“第三次分配”可以在一定程度上起到补充作用，而高度依赖于道德情操的第三次分配方式，目前看不具备足够的力度来满足国家和政府才能满足的福利需求。
再次，较高的福利支出是否如一些学者所言是经济发展的负担，仍未有确切定论。西方国家存在福利陷阱的原因是，政府的权力相比而言较小，政党轮替时福利可以增加，但税收不能增加；
相反，税收减少时，福利不能减少，所以，带来财政危机，产生福利陷阱。的确，西欧国家有证据表明“福利病”的存在，但不是所有国家都证明高福利会养懒汉、带来福利病，“在美国，没有证据证明领取福利者是‘懒汉’群体”[22]，而且，“近年来很多研究显示，福利对人们工作动机或个人责任的负面影响并不明显。相反，为家庭和个人提供有效的社会保护可以起到减低经济风险和鼓励人们勇于冒险和创新的作用”[30]。从理论上来说，人除了低层次需要以外，还有通过工作达成自我实现的需求。
最后，优先“做大蛋糕”的思维方式，容易混淆目的和手段。国家、市场、经济发展等都是工具和手段，都必须是“以人为本”的，最终目的都是为了最大限度地增进整体社会的福祉，这一点是毫无争议的。视经济发展为国家责任的优先选择项、福利责任靠后，很容易导致“有增长式无发展”，过于强调国民生产总值增加和经济增长等物质尺度的发展，而忽视增进社会各个群体安全、平等、富裕、幸福的生活状态。
追本溯源，关于适度普惠的社会福利之所以会有这样一系列假设，是基于长期占据中国社会主流的发展主义范式上的。发展主义是一种“发展至上”“发展优先”的意识形态。发展主义的发展是以经济增长为中心的发展，认为经济发展是社会进步和政治民主化的先决条件，经济增长，民主制度随之巩固，一切社会问题都会迎刃而解[31]。这样，发展主义就把发展的目标等同为GDP 增加、经济增长和经济尺度下的社会进步。
发展至上的意识形态影响之下的政策选择和制度设计，必然推崇效率和竞争力，优先考虑经济发展。即使对社会福利做出承诺，也是在不影响经济发展效率前提下的承诺。社会进步最终以物质财富总量衡量，资源必会投向对财富增长贡献最大的社会群体、地区；
再者，把发展看成整体和人均财富的增加，会忽视不同群体的差异。那些对财富增长贡献能力较小的社会群体就会被忽视。
（二）适度积极社会福利的内涵
通过以上对适度普惠社会福利不足之处的分析，我们对适度普惠型社会福利转向的必要性获得了基本的认知。那么，有无可能发展适度积极的社会福利？这一概念建立在与适度普惠对比的基础之上，是一种以公平正义为原则，由政府责任为主、多主体合作提供、面向全体公民的，是相对高水平的社会福利。
在价值观层面上，坚持人民至上的理念，从追求效率转向更加注重公平。社会福利作为国民财富的第二次分配，应当追求公平正义，这是社会制度安排（理所当然包括社会福利制度）的根本价值所在。过去对于效率的片面强调，很大程度上影响了我国分配制度的设计，在初次分配领域尤其明显。要把“效率优先”放到该讲的地方去讲，放在生产领域去讲[32]；
在分配领域尤其是第二次分配，应更加注重公平。这就要求，把资源更多地从生产领域转移到福利领域，加大再分配力度，对所有社会群体供给丰富程度和水平更高的福利，降低初次分配造成的不平等。
在福利对象上，以全体公民为对象，并强调权责统一。认可全体社会成员均有资格获得福利支持和服务，不以实际需要或是否提前付费作区分；
同时强调公民身份不仅是权利，也是义务，“无责任即无权利”[33]122，福利受益者有责任回报社会。为此，适度积极的福利政策十分注重教育和培训，认为教育和培训是培养负责任的个人这一目标的最积极、最经济的手段[34]。这样的投资无疑是契合了共同富裕的内涵，既符合人的全面发展理念，也有利于消除可能存在的福利依赖。
在责任主体上，国家承担更多责任。对国家有限责任的强调是针对福利国家中政府的大包大揽，而中国缺少“福利国家”阶段，没有经历政府干预的“增加—减少—优化”的发展历程，和西方不能一概而论，而是应当建立政府主导模式下的多元福利供给体系[35]。政府不能仅满足于底线公平的福利责任，应当将福利供给视为自己的重要责任并加以关注，将职能重点从做大蛋糕向分好蛋糕转变。
在福利内容上，要维持较高的公共福利支出[36]149-153，同时注重自下而上的社会参与。相对于传统福利对外部风险进行事后化解，适度积极的社会福利采用更加积极的手段对人为风险进行“事先预防”。也就是说，在风险出现或可能出现时，采取防范措施予以防范[37]。这种预防体现在，适度积极的福利强调要投资于人力资本，而不是直接给予利益。通过社会福利的提供与提高社会成员的能力，使他们有能力去解决问题而不是依赖国家的福利提供[38]。
但是，适度发达仍然要讲求“适度”，不能超越经济社会发展水平。如此看来，这一概念似乎没有对适度普惠的理念做出明显的超越，缺乏明确的对比。应当说，补缺性（选择型）福利模型和制度性（普惠型）福利模型都属于韦伯笔下的“理想类型”，现实中的福利政策介于这二者之间，存在不同程度的偏向。适度积极的社会福利，是在补缺型—普惠型这一理想类型连续体上，向着普惠迈进的一小步。
（一）建设怎样的社会环境
适度积极的社会福利，并非西方福利国家那样“从摇篮到坟墓”国家包揽一切福利的模式。在前文中，我们已经分析了市场和家庭作为福利责任主体的种种不足，不能寄希望于将政府覆盖范围之外的福利责任交由市场或家庭承担。这需要我们回到最初的话题，社会福利本身并非发展的目标，而是实现共同富裕的手段之一，属于依赖政府机制的第二次分配。而在初次分配和再分配之外，第三次分配也日益受到关注。中共十九届四中全会指出，“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。这是党中央首次明确把第三次分配列入收入分配制度体系，确立了慈善等公益事业在我国经济和社会发展中的重要地位。
第三次分配由著名经济学家厉以宁首先提出。他认为第三次分配是在道德力量的作用下，通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配[39]77-79。在道德、文化、习惯等影响下，社会力量自愿通过民间捐赠、志愿行动等方式济困扶弱的行为，被多数学者视为对初次和再分配的有益补充[40-42]。一些学者对第三次分配中起的作用做出了具体介绍，认为它有助于激发共同富裕的内生动力，有助于缓解个体焦虑情绪和促进社会精神文明发展[42-43]。还有部分学者不赞同第三次分配仅发挥“补充”的作用，而是将其置于一个更高的位置。如王名等认为不应当将第三次分配从市场经济发展未来的宏大命题窄化为公益慈善这一狭窄领域和慈善组织单一主体，而应当将第三次分配理解为丰裕社会的财富流向如何适应个体精神追求和人民美好生活的命题[44]。
第三次分配的实质，是在市场和政府机制之外充分发挥社会机制作用，合理分配资源，满足人民群众高水平的福利需要。为此，需要建设与适度发达的福利政策相匹配的社会环境，这既是政府主导的对福利体系的补充，也是支持福利体系发展的重要基础。
帕特南提出了社会资本的三种类型，分别是：认知性社会资本，具体来说就是信任和互惠精神；
结构性社会资本，即社会关系网络；
行动性社会资本，表现为公民参与[45]216-228。
建设与适度发达的福利政策相匹配的社会环境，需要发展认知性社会资本，塑造信任与互惠的社会文化氛围。信任有助于合作关系的达成，推动集体共同面对困境；
而互惠可以是基于等价交换的平衡互惠，也可以是短时间的无条件付出或不平衡互惠，它使人们建立起一种“己所欲，施于人”的观念并期待自己在未来获得所需帮助。这正是第三次分配机制得以发挥作用的文化基础，是自愿的道德驱动力。
需要发展结构性社会资本，注重社会关系网络的构建与恢复。社会关系网络的宽广程度，决定了个体寻求社会支持的上限；
社会关系网络的紧密程度，决定了个体获得社会支持的力度。而社会原子化程度日益加深、社会分化日益严重的今天，关系网络对个人获取支持的作用逐渐减弱。社会福利制度是兜住底线的安全网，属于正式支持网络，很大程度上决定了支持的“下限”，而拓展高水平的社会支持的任务，很大程度上有赖于非正式社会资本的支持。
需要发展行动性社会资本，引导社会成员参与公益事业与社会治理。社会成员越是参与社会事务的讨论、决策、实行的意愿和行为，共同致力于公共事业的力量就越大。
这三类社会资本是相互促进的，是一种“道德资源”，越是运用，越会产生效益。通过增进社会资本，建设利他互惠的社会环境，引导社会力量参与公共服务，可以达到以社会机制弥补福利体系不足的目的。
（二）怎样建设社会环境
为了建设与适度发达的福利政策相匹配的社会环境，需要寻找一项有效的工具来实现。在本文看来，社会工作专业正是培育社会资本、动员社会力量、塑造利他互助的社会环境的绝佳工具，是社会资本的社会支持功能的具体展示[46]。
首先，社会工作专业具有参与社会建设的经验。在我国的减贫实践中，社会工作已经发挥了一定作用，在未来相对贫困治理与乡村振兴中还应当发挥更大作用[47-48]；
而第三条道路影响下的“发展型社会工作”，契合了促进社会发展目标与经济发展目标结合的需求[49]。
其次，社会工作在实现共同富裕的过程中具有自身专业优势，社会工作专业的专业价值、理论视角与工作方法与适度发达的社会福利理念十分契合。如社会工作专业奉行的利他主义价值观，正是第三次分配所需要的社会文化基础。再比如社会工作实务中基于优势视角，强调“赋能”，即发掘潜能、提升能力、促进个人全面发展，契合了建设社会投资国家的理念；
而在社区社会工作中，更是有着地区发展模式这种旨在整合社区资源、增进社区发展的工作模式，天然适用于乡村振兴。
社会工作在社会环境建设中的作用，体现在三个方面：
第一，社会工作通过宣传教育，塑造信任与互惠的社会文化氛围。助人自助是社会工作专业核心的价值观，社会工作的一个重要目标就是促进形成相互关怀的社会文化，社会工作应当通过自身的服务行动，传递和引领互助和助人的价值观念。不仅可以通过专门的社区教育活动，营造社区人文环境和公共文化；
更应该在服务于弱势群体的行动中，通过对专业价值的坚守与实践起到示范引领作用。
第二，社会工作通过构建社会网络，增进社会支持尤其是非正式支持。“人在情境中”是社会工作专业秉持的一个核心理念，社会工作者始终重视从系统的视角研究案主的环境和社会环境间各要素的关系。在实践中，这一理念体现为对社会支持网络的重视，社会工作应当重视社会支持网络的发掘与利用，协助整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能。
第三，社会工作通过动员社会力量，参与和引导社会行动，增加福利供给。在社会行动过程中，社会工作专业不仅应当直接扮演服务提供者角色，积极参与政府购买社会服务扩大改善福利服务的供给；
更应当扮演好资源链接者角色，发挥动员作用，引导社会力量参与到志愿服务等行动之中，并积极培育孵化社会组织，构建社会参与的固定渠道。
通过以上措施，社会工作专业可以充分发挥自身专业优势，充分塑造社会环境、构建支持网络、增进社会行动，撬动起更多社会力量服务于共同富裕大局，起到“四两拨千斤”的作用。
共同富裕需要充分发挥初次分配、再分配和第三次分配的作用，而作为再分配重要内容的社会福利，长期以来沿着适度普惠的道路发展，造成了我国“高发展、低福利”的问题。回顾适度普惠福利政策，可以发现其各种假设的合理性存在商榷的空间；
较低水平的福利供给，随着全面小康社会的建成和社会环境的变化，已经显得有些过时，无法适应共同富裕的时代大背景。应当推动福利政策从适度普惠向适度积极转向，从追求效率转向公平正义，扩大服务对象范围，强调福利对象的权责统一，提高福利水平。在这一过程中，社会工作专业应当基于自身的专业价值、理论视角与工作方法等优势，在实现共同富裕的历史进程中贡献自身力量。