邢 雪
（桂林电子科技大学法学院，广西桂林 541004）
（一）信用监管中行政确认的现状
信用监管的手段按照其效力可以分为强制的和柔性的。强制的信用监管手段有行政强制、行政命令等；
而柔性的信用监管手段有行政指导、行政确认等。在当前我国经济加速转型、社会深刻变革的过程中，部分社会人员诚信缺失的问题呈现出复杂化、新型化、顽固化和关联化的特征。应对新型的失信问题，柔性的监管手段因其适用更灵活，适用范围更广泛，监管成本更低，监管效果更为显著应运而生。本文以柔性监管手段行政指导为例，来探索信用监管的多样模式及运用。行政确认是行政行为的一种，主要是对相对人法律地位、法律关系、法律事实的认定。本文所讨论的信用监管领域三种主要的行政确认行为，即信用评价、红黑名单、信用报告，主要是对相对人法律地位和法律事实的认定。在信用监管领域，以信用评价、红黑名单、信用报告为主要内容的行政确认手段，因能够提高监管效率、稳定监管秩序、化解监管纠纷、优化监管效果等重要功能在众多监管手段中脱颖而出。从现行的政策规定和实践探索来看，信用监管中行政确认手段已经出现了许多不同的监管模式，这些模式各具特点且适用于不同的场景。针对这些不同的模式，目前的学理分析较为欠缺，大部分学者的研究仅仅停留在零散的监管手段，比如说以信用评价和分级分类监管为内容的 “多元模式” ，以宣传信用管理 “红、黄、黑” 名单为内容的 “单一模式” 等等。现行的模式并未对信用监管的行政确认手段进行系统归纳整合，单个的、零散的监管手段不能保证稳定的、高效的监管效能。本文就信用监管中行政确认的模式及运用做初步探讨，将行政确认的手段按照制度要素包括适用形式、表意形式、实现方式进行整合进而形成监管模式，以期发展和丰富我国的信用监管制度，并对实践有微薄的指引作用。
（二）信用监管中行政确认的理论局限
行政确认是行政主体对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为［1］。根据确认主体的数量可以划分为 “单一主体确认” 和 “联合主体确认” 。
“单一主体确认” 是单个行政主体对具体事项进行确认的方法，例如食品安全部门对食品安全事故的认定、环境保护部门对污水排放不达标的认定、质检部门对产品质量检验的认定等。而 “联合主体确认” 是随着行政执法形式的多样化而产生的，可以追溯至联合执法。在信用监管领域，目前行政机关各自为政的确认方式难以解决杂草丛生的失信乱象，联合主体的行政确认形式便应运而生［2］。比如说在全国各市由多方行政机关联合发布的红黑名单，确保 “诚信者路路畅通，失信者寸步难行” 。综上， “联合主体确认” 是由多个行政机关基于各自职权对相关法律情形进行联合确认。两者的分歧聚焦在确认适用的情形上。前者适用于单方行政主体对紧急突发事件进行确认，后者适用于多个行政主体联合执法。两者的共同主张集中在行政确认的方式和方法上，即两者都是基于对相关守信或失信情形进行认定，并以公开方式进行声明。
新型信用监管中行政确认在化解监管纠纷、提高监管效率、稳定监管秩序等方面发挥着显著作用。它与传统的信用监管方式相比效果卓绝，这是学界的共识，也是新型监管得以在信用治理的实践中被寄以厚望的原因。信用监管中行政确认在信用治理的实践中有较为广泛的应用前景。但是目前理论尚有缺陷不足以支撑实践的运用，有待于持续深化。
1. “单一主体确认” 适用情形的局限性
纵观我国信用监管领域行政确认的实践， “单一主体确认” 主要体现为行政机关对失信事故的鉴定即行政主体对特定的法律事实或客体的性质、状态、质量等进行的客观评价。比如，《食品安全法》第一百零六条、一百零七条的规定和《中华人民共和国水污染防止法》第二十四条的规定等，失信事故由专业的单方行政机关进行认定是一个显而易见的条件。
我国之所以对传统失信事故的认定主体如此规定，主要是基于以下三种原因的考量。第一是在行政权的宏观角度进行考量，防止确认权的滥用，对适用主体作出限定从而在源头上减小了权力滥用的可能性。第二是专业机关对具体事项进行确认，针对性较强，执法便捷，保障了行政确认的专业化与规范化。第三是保障企业的合法权益，单方行政主体的行政确认使得由此遭受损失的企业有明确的诉求对象，有清晰的诉求途径。单方行政主体的行政确认有其合理性与必要性，但是信用监管中行政确认是否只限于单方行政主体作出。以下我们进行剖析：
单方行政主体行使行政确认的权力，在主体上限缩了权力行使的范围，在源头上减少了权力滥用的可能性。但是我们知道防止权力的滥用并不意味着削减权力甚至是扼杀权力的萌芽。权力本身带有一定的诱因性，自权力诞生以来就引起了人们狂热的追求和拥护。在法治化的社会中，权力的滥用可以通过制度化、程序化的设计得到限制，即立法者可以在权力行使的程序、权力的内容设定等方面有所限定。比如信用监管中，行政机关在行使行政确认权时，需遵守法定程序、依照法定职权范围，不能超越职权、滥用职权。信用监管中多方主体联合确认的职权可以通过相应的制度设计限定与防范滥用的风险，具有存在的合理空间。
单方行政主体的确认行为具有便捷性、灵活性、专业性的特点，尤其是对于应急事件的处理上， “专事专办” 使得行政行为效率普遍提高。但单方行政主体的 “头痛医头，脚痛医脚” 的模式，无法应对大面积、高频率的失信问题。在深化"放管服"改革、优化营商环境的背景下，探求多方行政主体联合治理是从源头预防失信的根本之道。多方行政主体的联合确认，不仅可以防止权力的滥用，其过程中的信息共享和相互协作有利于信用确认的结果更加客观公正。联合行动可以提高信用监管行政确认的效率，有效缓解信用监管主体的短缺状况，有利于营造诚信有序的营商环境。
在信用监管领域信用确认的适用形式问题上， “联合主体确认” 的认识比 “单一主体确认” 的认识更符合信用监管的实践需要。在成本收益思维指导之下，强调监管效率的提高、监管效果的优化和监管秩序的稳定，较大程度地放开了信用监管中行政确认的适用空间，使多种形式的行政确认得以广泛、灵活地运用。
2. “联合主体确认” 方式方法的单一性
“单一主体确认” 与 “联合主体确认” 的共同点在于表意形式与实现方法上，即两者都是行政机关对相对人的信用情况进行确认，并通过红黑名单进行公示。这样的监管模式显然过于单一。
第一，信用监管领域的行政确认中，信用评价是较为常见的一种表意形式。信用评价可视为一种证明，即行政主体向其他人明确肯定被证明对象的信用等级和信用状况。行政机关工作人员的单方评价是信用评价的一种，但不是唯一的评价形式。相对于行政机关工作人员的单方评价，行政主体利用信用信息平台进行的数据评价更加科学合理［3］。首先，信用信息平台的数据评价不是基于行政主体的主观判断，而是在客观的数据与信用记录的前提下，通过中立的算法分析得出的结果，使得行政确认更具有说服力。其次，信用平台的数据评价，经过事先精准设计的算法程序即可得出，效率普遍提高，节约了大量的行政资源。最后，信用平台可以实现不同领域信用数据的综合分析，不同的行政部门只要按照法定程序上传本部门的相关数据，平台即可整合各个企业在不同领域的信用数据，进行全面分析，最终形成各个企业信用评价结果，这样的信用确认对企业来说更加周延［4］。
第二、行政确认是要式行政行为。行政主体在作出行政确认行为时，必须以书面形式，并按照一定的技术规范要求作出。对于信用监管中行政确认的实现方式是否只能通过红黑名单的方式来公布，许多学者通过实践分析已经给出了不同的建议［5］。除了红黑名单可以将企业的信用状况公之于众外，信用报告也不失一种信用公示的良策。本文所指的信用报告主要是指公共信用服务机构比如信用中国平台出具的信用报告。信用中国平台是由国家发展改革委、人民银行指导，国家信息中心主办，百度公司提供技术支持和运营维护，是政府褒扬诚信、惩戒失信的总窗口。该平台利用数字科技手段，使用互联网公开数据进而形成信用报告。信用报告是在传统的信用确认基础上叠加使用了科技手段所出具的企业信用的说明书。信用报告与红黑名单在功能上大致是一致的，都是企业信用的外在表现，但是信用报告相比红黑名单，对企业的信用记录更为全面，它不仅有企业的信用等级，而且附带着企业的失信行为类型、失信行为频率、信用修复次数等。相对人通过信用报告能够对企业的信用状况有全方位、立体化的了解。
构建信用监管中行政确认的多样模式，旨在适应错综复杂的监管场景。鉴于信用缺失的现象在不同行业、不同领域呈现出不同特点。信用监管也随之有不同的变种。信用监管情形的丰富多样，决定了信用监管中行政确认的模式也是多样化的。
信用监管中行政确认的不同模式可以根据其制度构造的基本要素来进行划分，不同内容的基本要素按照执法的程序进行组合能够生成不同的行政确认类型［6］。信用监管中行政确认的制度要素包括：确认的适用形式、确认的表意形式、确认的实现方式。以传统的失信事故确认程序为例，对其进行剖析，可以发现 “适用形式（单方确认）——表意形式（单方评价）——实现方式（失信名单）” 这一基本的制度构架。在这个框架中，各个制度要素所对应的基本内容因实践需要而有所差别。具体来说，适用形式可以是情况简明、专业性强的单方行政主体的确认（简称 “单方确认” ），也可以是情况错综复杂、涉及多个行业领域的多方行政主体联合确认（简称 “联合确认” ）。表意形式可以是行政机关做出的单方评价，也可以是行政主体利用信用平台的数据分析所出具的数据评价。实现方式既可以 “红黑名单” 的方式进行公布，也可通过信用信息综合性更强的 “信用报告” 进行公示。若将上述分析框架中的各个部分视为变量，再将不同变量进行排列组合，可形成五种实践性较强的和解模式（见表1）。
表1 信用监管之行政确认的模式
五种行政确认的模式中，第一种模式是失信事故的认定程序中所采用的模式，也是传统的信用监管中较为常见的模式，但它并不排挤其他模式存在的空间。相反，失信事故认定模式的适用与其他的四种模式的适用是在不同空间并行存在的。另外四种行政确认模式都是单一主体确认模式在不同方面的变相，这些变相有赖于将适用形式囊括多方主体的联合确认，创新数据评价的表意形式，将确认的实现方式多样化，在不同情形下分别采用红黑名单和信用报告。
(一）将 “联合确认” 作为行政确认形式的理据
传统状况下行政确认适用的情形是单方行政主体对相关事项进行确认，其背后蕴含的法理是职权法定原则。由法定机关对专门事项进行确认，既符合职权法定的原则又有利于行政确认的专业化，且多方主体联合作出行政确认也并不违反职权法定的原理。联合确认可以分为两种情况进行说明：第一种情况即多方行政主体都具有某一事项的确认权，比如说襄阳市 “诚信建设万里行” 主题宣传暨 “百行企业亮信用” 活动启动仪式上，市工商局、市商务局、市税务局等行政机关联合发布了最新一批行业信用 “红黑名单” 。第二种情况是不同的行政机关具有不同的职权，某一事项的确认需要多个行政机关联合协作。比如说信用信息平台的建设过程中，由各个行政机关提供本部门的信用信息，上传到平台，由平台运用算法技术进行归纳整合，得出确认结果。这两种情况都是在职权法定的情况下行政机关灵活协作的体现。
（二）将 “数据评价” 作为行政确认表意形式的理据
行政确认的表意形式并非是单一的，这是个技术问题，运用不同的技术方法可以形成不同的表意形式。行政机关的工作人员基于相对人的信用状况，凭借专业的行政素养和职业思维可以作出行政权确认，这是传统的行政确认的表意形式。同时，行政机关运用信用信息平台，基于平台的数据分析与算法技术也可以给出客观的信用评价，形成行政确认的效果。数据评价不仅理论可行，在具体的实践中也得到了验证。例如国家医保局近日印发《关于建立医药价格和招采信用评价制度的指导意见》在医疗卫生领域掀起了数据评价的浪潮。利用平台数据进行分析进而得出药店的信用等级，成为拧干药价水分的一剂良药。数据评价与传统的单方评价相比，评价的结果更为客观、考察因素较为全面、评价的效率明显提高，所以适用数据评价的综合效益更好。综上，数据评价作为行政确认的表意形式未尝不可。
（三）以 “信用报告” 作为行政确认实现方法的理据
信用监管之行政确认的实现方法即公示声明，只要达到这一目的合理之法皆可成为行政确认的实现方法。红黑名单以 “信用红名单” 与 “信用黑名单” 的方式将诚信主体、失信主体公之于众，达到行政确认公示目的。除 “红黑名单” 外，信用报告对相对人的信用信息公示内容更加全面，可参考度更高。在此讨论的信用报告主要是行政机关所出具的信用报告。信用报告作为社会信用体系建设的重要构成内容，其应用价值挖掘对于构建以信用为基础的新型监管体系和新型社会治理模式、提升社会信用水平、打造诚信社会有较强的现实意义［6］。信用报告根据其主体的不同可以分为个人信用报告与企业信用报告，前者可以通过银行柜台、中国人民银行征信中心官网、手机银行App等线下线上方式查询；
后者即企业信用报告主要通过信用中国的线上方式查询。企业信用是市场信用监管的主体，企业信用报告是企业的 “信用名片” 。信用监管是中央与地方普遍适用的信用治理手段，而信用报告则是信用监管之下的配套举措。信用报告与红黑名单相比，包含企业的信用信息更为全面，查询更为简单，不失为行政确认实现方法的又一良策。
信用监管行政确认制度中三项内容不同的要素经变化组合，可以生成多样化的行政确认模式，这些行政确认模式在理论层面有其合理性，在信用监管的实践中也不难操作［7］。下文将结合各类确认模式在结构和内容上的特点，针对其在具体执法场景中的运用，提出一些思考。
（一） “单方确认——单方评价——红黑名单” 模式的运用
这一模式作为失信事故的认定模式，应用具有一定的局限性，但是对于限定问题还是较有应用价值的。此模式主要应用于专业性较强，需要行政机关运用本部门的专业技术鉴定方可作出确认的情形。其特点是：第一，失信事故发生在专业领域，即单个专业行政部门便可实现行政确认。第二，，行政主体作出的确认一般为应急处理。第三，根据行政机关的鉴定，以红黑名单的方式公布确认结果。如2008年奶制品质量事件引起了轩然大波，卫生部门密切关注，多家奶站被列入黑名单。此外，在环境保护领域也有所体现，2014年3月20日，江苏省环保厅在对南京市开展专项检察时，发现南京胜科水务有限公司（南京化工园区污水处理厂）存在不正常使用治污设施、污水超标排放等问题。经取样检测，胜科水务排放的污水COD超标1.2倍，胜科水务有限公司作为中国第二大化工园污水处理厂被纳入黑名单。单方确认的模式在失信事故中的鉴定中发挥了重要作用，作为应急问题的处理，不失为信用监管的高效模式，所以这一模式有它的独特应用价值且难以取代。
（二） “单方确认——数据评价——红黑名单” 模式的运用
这一模式同样适用于专业领域，需行政机关运用本部门的专业知识进行鉴定。但与上一模式有所不同的在于确认方法，上一模式主要依赖于行政机关工作人员的职业素养与专业判断，而本模式主要依赖于信用平台的数据分析及其算法技术。
随着社会的发展、技术的革新，人、机、物三元世界的高度融合，大数据、云计算得到了广泛的应用，人类进入网络化的数字时代，认知构架、思维模式和行为方式皆因之发生巨大变化［7］，行政确认的方法也得到了新兴技术的更迭，行政机关利用信用信息平台上的云数据，通过算法技术综合分析相对人的信用状况，根据综合分析的结果进行行政确认。数据确认相比于传统的确认方法而言，更加科学合理。行政确认所依赖的数据在信用信息平台上可以查询，信用监管中行政确认的相对人有任何疑虑都可以通过平台数据自行查证。如此一来，使得行政确认透明化、公开化，增强了行政确认的公信力。
实践中，这一行政确认模式在产品质量的鉴定中应用性较强，尤其是在产品质量合格率的监管中。2011年1月，东莞市质监局组织对该市家用纺织品、内衣、珠宝首饰等16类重点消费品生产企业进行检查，涉及企业69家。市质监局利用新兴技术和概率分析对产品质量进行抽样调查，包括东莞新时代新能源科技有限公司在内的五家企业因存在 “质量严重不合格 “被纳入失信黑名单。《中华人民共和国产品质量法》第十四条规定，国家根据国际通用的质量管理体系标准（ISO9001），推行企业质量体系认定制度。企业质量体系认定标准主要涉及到产品质量合格率、产品质量等级品率和质量损失率等。这些标准的核算是在抽样调查的基础之上，通过大数据的算法分析得出的。数据确认模式在产品质量的定量分析中发挥了巨大作用，定量分析也是信用监管领域行政确认中应用较多且说服力较强的鉴定方法。
（三） “单方确认——数据评价——信用报告” 模式的运用
此种模式的适用形式和表现形式与上一模式相同，差别在于信用监管中行政确认的实现方式不是纳入红黑名单而是出具一份信用报告。此种模式主要应用于交易过程中企业为保障交易往来的安全对于交易相对人的信用状况进行查询的情形。信用报告包括企业失信行为的类型、失信行为发生的频率、信用修复次数等内容，这些内容都是信用信息平台基于信用记录与数据分析的结果而给出的。
这种模式的特殊性在于：第一，相关企业的行为尚未被纳入诚信红黑名单，无法通过红黑名单查询企业的信用状况，影响到交易相对人对于该企业的综合评判。第二，信用监管中行政确认的实现方式即信用报告，对于相关企业的信用状况记录全面，可以快速了解企业的综合信用状况，具有公示性和可重复利用性。第三，信用报告为交易提供重要的参考依据，减少了因为不了解企业信用状况所带来的不必要的风险和损失。
（四） “联合确认——数据评价——红黑名单” 模式的运用
此种模式的适用形式是多方主体的联合确认。该模式是在新型执法范式即联合执法的背景下，兴起的由多个行政机关在各自的职权范围内相互协作的确认模式。
新兴技术、高科技的发展促进了新的产业结构与经营方式的诞生，随之而来的是企业对于效率的追求、对于便捷的趋向、对于利益的追求和对诚信的丢弃。单一主体的监管方法不足以应对复杂多样、顽固悠长的信用丢失问题，它们主要是分片区、划网格、包商户、巡查巡视、运动式执法检查等，治标不治本，无法形成在各个行业领域的无间隙监管。多方主体的联合确认是信用监管的2.0版本，在大数据、互联网、征信技术支持下可实现信用监管行政确认的精确性。
此模式主要运用于各地方的信用平台建设。在地方层面，地方政府发布公用信用信息目录，各信息提供部门向统一平台报送本行业、领域相对人的相关信息，信用信息平台通过数据整合和技术分析建立奖惩对象名单［8］。如襄阳市 “诚信建设万里行” 主题宣传暨” “百行企业亮信用” 活动启动仪式上，市工商局、市商务局、市税务局等行政机关在信用平台联合发布了最新一批行业信用 “红黑名单” 。市发改委、市信用办负责人表示，襄阳市将定期在行业单位门户网站、信用襄阳、信用湖北、信用中国等各级信用网站上传信用数据、发布信用红黑名单，推动社会信用体系建设，让守信者路路畅通，失信者处处受限。
（五） “联合确认——数据评价——信用报告” 模式的运用
此模式与上一模式的适用形式与表示方式是相同的，但实现方式不同。信用报告与红黑名单在应用方面各有侧重，前者的应用往往具有针对性，比如说在政府的招标、采购活动中，需要企业出具信用报告。后者的应用侧重于奖惩性，即信用平台以名单的方式将企业的商业荣誉公之于众。2019年7月16日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中指出要积极拓展信用报告的应用，在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等事项中，充分发挥公共信用服务机构和第三方信用服务机构出具的信用报告的作用。本文所讨论的主要是公共信用报告，公共信用报告强调以公共信用信息为基础，由具有相关职能的行政机构及授权的事业单位形成的反应自然人与法人信用状况的报告［9］。公共性与行政性是公共信用报告最典型的特征。
实践中，惠州市经济和信息化局2016年市直机关办公设备采购项目招投标中，评审标准中设置了企业诚信分共九分，包括：获得信用报告、纳税信用等级情况、质量体系认证、获得守信用重合同企业称号等方面。广东省电信工程有限公司因其良好的信用获得满分，最终中标该项目。从多地政府采购与招标投标的要求来看，信用报告已经成为一个必要条件。目前，信用报告的应用价值有待进一步提升。包括加快构建多元信用报告制度体系、加快出台信用报告的相关法律制度、创新信用报告的服务模式等，致力于扩宽信用报告的应用范围。
在经济加速转型、社会深刻变革的过程中，部分社会人员诚信缺失的问题呈现出复杂化、新型化、顽固化和关联化的特征。应对新型的失信问题，柔性的监管手段因其适用更灵活，适用范围更广泛，监管成本更低，监管效果更为显著。本文以柔性监管手段行政指导为例，探索信用监管的多样模式及运用。行政确认的适用形式不应限于单方确认，多个机关的联合确认更有利于结果的客观性与全面性。行政确认的意愿表达无需拘泥于单方评价的形式，信用信息平台的数据评价能够更客观准确地发挥监管作用。行政确认的实现并非只能通过颁布红黑名单，信用报告亦能实现行政确认。这些不同的适用形式、表意形式和实现方式经过组合变化，能够形成五种实践性较强的行政确认模式，不同模式适用不同的监管情景，监管主体应根据监管实践的需要灵活运用。
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