阳 平
( 中国纪检监察学院 纪检监察教研部，北京，100877 )
为反对腐败、有效监督和制约权力，中国共产党在领导人民治国理政的长期实践中不断探索监督权力的有效路径，丰富完善党和国家监督理论与制度，在党的十九大和十九届四中全会上作出健全“党和国家监督体系”的战略部署。随着完善党和国家监督体系的制度安排得以贯彻实施，有关权力监督的制度建设进入提速、系统集成和创新阶段。党成立百年之际，“中国特色社会主义监督制度逐步成熟定型，统筹贯通、常态长效的监督合力正在形成”(1)杨晓渡：《充分发挥全面从严治党的政治引领和政治保障作用》，《人民日报》2021年11月29日。。展望新时代，仍需不断完善党和国家监督体系，以更加有效监督权力、更好将监督制度优势转化为治理效能。完善党和国家监督体系需以准确把握该体系的生成逻辑与基本内涵为前提。现有相关文献大多未从理论上阐述党和国家监督体系的基本内涵，或对其基本内涵未形成准确认识，据此提出的完善建议缺乏理论证成。鉴于此，本文着力阐明党和国家监督体系的生成逻辑及基本内涵，以此为基准，提出完善党和国家监督体系的路径。
党和国家监督体系这一概念的提出以及相应的制度设计有什么理论渊源？它有何中国特色？经历了哪些演进历程？有何制度条件？这些问题分别涉及这一体系的理论逻辑、政治逻辑和实践逻辑。
(一)理论逻辑
马克思和恩格斯在创建科学社会主义理论、领导无产阶级革命实践过程中，提出了一系列权力监督思想。一方面，强调权力应接受人民群众的监督。马克思指出：“公社可不像一切旧政府那样自诩决不会犯错误。它把自己的所言所行一律公布出来，把自己的一切缺点都让公众知道。”(2)《马克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第164页。在这里，马克思提出巴黎公社需要接受公众的监督，这是由巴黎公社政权的人民属性决定的。为防止社会公仆变为社会主人，马克思和恩格斯提出建立议行合一的公社(3)《马克思恩格斯文集》(第3卷),北京：人民出版社，2009年,第154页。，赋予工人选举权、罢免权，取消公职人员的特权。(4)《马克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第110-111页。此外，为保障群众的监督权，列宁要求苏维埃机关要积极受理群众的检举、控告。(5)列宁：《关于苏维埃机关管理工作的规定草稿》，《列宁全集》(第35卷)，北京：人民出版社，2017年，第360-361页。另一方面，强调党的自我监督作用。为维护党的团结统一、有效监督权力，列宁强调建立专门监督机构的重要性，指出：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成。”(6)《列宁全集》(第39卷)，北京：人民出版社，2017年，第323页。此外，列宁还主张建立自上而下的巡视监督(7)“中央关于设特派巡视员的决定是中央全会的决定。就是说，是不容争辩的。(我个人完全同意这个决定。)”《列宁全集》(第50卷)，北京：人民出版社，2017年，第375页。，成立工农检查院，认为工农检查院是为一切国家机关而设，有权监督所有一切国家机构。(8)《列宁选集》(第4卷), 北京：人民出版社，2012年，第792页。根据列宁的建议，1923年俄共(布)第十二次代表大会决定成立中央监察委员会-工农检查院这一党和苏维埃的联合监察机构。总体而言，马克思主义权力监督思想强调权力的人民性，不受监督的权力容易腐败，主张由人民监督权力，并同时强调建立专门监督机构、加强党内监督的重要性。
中国共产党人继承和发展马克思列宁主义，把马克思列宁主义的基本原理同中国实践结合起来，积极探索跳出“历史周期率”的路径，不断进行党和国家监督理论与制度创新。毛泽东同志给出跳出“历史周期率”的第一个答案，强调“让人民来监督政府”(9)黄炎培：《八十年来》，北京：中国文史出版社，1982年，第157页。；
确立“民主集中制”，要求“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”(10)中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》(第6册)，北京：中央文献出版社，1992年，第543页。。这些为建立党和国家监督体系奠定了重要的思想基础。邓小平同志强调要坚持和完善党的领导，党要管党；
党要接受监督，要加强党内监督，要有“专门的机构进行铁面无私的监督检查”(11)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第332页。，同时强调反对腐败，必须相信和依靠群众，但不搞群众运动，提出构建由党内监督、人民群众监督、民主党派和无党派民主人士监督、舆论监督等构成的权力监督体系。江泽民同志提出，“坚持把发展民主与健全法制结合起来，把党内监督、法律监督和群众监督结合起来，并发挥舆论监督的作用，建立健全依法行使权力制约机制”(12)中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(中)，北京：人民出版社，2001年，第1551页。。胡锦涛同志提出，要把党内监督与党外监督结合起来，支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和包括舆论监督在内的社会监督，扩大公民有序的政治参与，形成监督合力，对权力运行进行全方位监督。(13)中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2006年，第603页。以习近平同志为核心的党中央，在继承历代中央领导集体权力监督思想的基础上提出“健全党和国家监督体系”，指出“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督”(14)《习近平谈治国理政》(第3卷)，北京：外文出版社，2020年，第52页。，强调“发挥人民监督作用”(15)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2022年，第158页。。
综上，中国共产党人在百年实践中对马克思主义政治家权力监督思想不断发展创新，形成了具有自身特色的权力监督思想，并以此为理论逻辑不断健全党和国家监督体系。这一权力监督思想强调党和国家权力来自人民，因而要主动接受人民的监督，同时要勇于推进党的自我革命，做到党的自我监督与人民监督相结合。
(二)政治逻辑
马克思主义国家学说认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，国家是一定阶级的统治机关，掌握在经济上占统治地位的阶级手中。资本主义国家的经济基础是资本主义私有制。这决定了资本主义国家的政权性质是服务于资产阶级的利益，而非人民的利益，国家权力是由资产阶级及其代表人物掌握。资本主义国家的政权性质与私有制经济基础决定了人民无法真正享有监督制约国家权力的广泛权利,权力监督机构代表的是资产阶级利益，权力监督坚持资本至上而非人民至上。此外，“三权分立”式的资本主义国家权力监督制约机制由于不存在一个超越各权力部门、组织协调的领导力量，存在着互相扯皮、行政效率低下、议行互悖、政令不一等弊端。
不同于资本主义国家的政权性质，我国是中国共产党领导的、人民民主专政的社会主义国家，“一切权力属于人民，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，而实现人民当家作主的根本保障是坚持党的领导”(16)宋伟、过勇：《新时代党和国家监督体系:建构逻辑、运行机理与创新进路》，《东南学术》2020年第1期。。中国共产党领导人民通过人民代表大会制度选举产生了国家权力。党的权力和国家权力尽管存在差异和分工，但又在功能、作用主体和对象等方面相互补充、相互作用，在党的领导下一体运行并有机统合于党和国家治理体系之中，共同服务、作用于中国特色社会主义制度建设，形成了党领导下的“一元多体”统合型权力结构，其不同于西方“国家一元”格局下的“三权”或“多权”式权力结构。
中国共产党领导下的“一元多体”政治运行机制决定了中国的权力监督有其自身的政治逻辑，即一方面要靠人民监督权力，另一方面“不能靠西方所谓的政党轮替和三权分立，根本上要靠党自我革命、自我净化”(17)本书编写组编著：《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：学习出版社、党建读物出版社，2019年，第101页。。基于这一政治逻辑，党和国家监督体系应坚持党的领导与人民主体性的有机统一，即赋予人民群众监督权力的广泛权利，强化党的自我监督，并科学配置权力、明确各权力的职能边界，体现权力的人民性并确保其在党的领导下有序运行。由此形成的监督体系既要有助于遏制权力腐败，又要避免西方“三权分立”式权力结构低效运行的弊端，最终实现“一元多体”权力结构下“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”(18)《中国共产党章程》，本书编写组编：《党风廉政建设和反腐败法规制度选编·基础法规卷》，北京：中国方正出版社，2020年，第8页。的目标。
(三)历史逻辑
制度的产生往往有一个形成过程，不是凭空而来的。百年来，中国共产党对如何建立健全党和国家监督体系进行了长期的探索实践。
在革命战争时期，由于我们党尚未全面执政，腐败问题主要发生在党内，对权力的监督以党内监督为主。1921年，党的一大党纲就要求，从一定数量的党员中选举产生具有监督职能的执行委员会。党的二大始设专章“纪律”，要求全体党员须绝对服从“全国大会及中央执行委员会之议决”，下级机关“须完全执行上级机关之命令”。党的五大党章第一次明确“党部的指导原则为民主集中制”，并决定成立“监察委员会”，以“巩固党的一致及权威起见”。此外，1933年到1934年间，中央苏区开展了一次反贪污浪费运动，颁布党成立以来第一部反腐败法令《关于惩治贪污浪费行为》，建立健全包括苏区中央执行委员会、苏区中央工农检察人民委员部、中央审计委员会等机构在内的监督检查机制，组织突击队、发动广大群众参与揭发贪污浪费行为，有力震慑了腐败分子。(19)《中央苏区1933年的反贪污浪费运动》，江西省瑞金市人民检察院 ，http://www.jxruijin.jcy.gov.cn/sqjcs/201807/t20180702_2259525.shtml。可见，我们党在局部执政条件期间就开始注重自我监督，包括建立健全监督机制、号召群众参与监督、开展反贪污浪费运动、加强纪律和制度建设等，这些举措为最后赢得革命战争胜利提供了坚强保证，也为后来在全面执政条件下如何监督权力进行了有益探索。
在社会主义革命和建设时期，随着我们党全面执政，对权力的监督从党内监督向国家监督扩展。在党内监督方面，根据不同阶段的形势需要，先后成立党的纪律检查委员会、党的监察委员会，并以后者取代了前者(20)1955年，中国共产党全国代表会议通过《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，“决定成立党的中央的和地方各级的监察委员会，代替中央的和地方各级的党的纪律检查委员会”。中共中央纪律检查委员会办公厅编：《1921～2000中国共产党党风廉政建设文献选编》(第8卷)，北京：中国方正出版社，2001年，第55页。。同时，在国家监督层面，先后成立政务院人民监察委员会及地方各级监察机关、国务院监察部及地方各级监察机关，对国家机关及公务员进行监督；
组建最高人民检察署，“对政府机关、公务人员和全体国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”(21)《中华人民共和国中央人民政府组织法》第28条，中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(一九二一—一九四九)》(第26册)，北京：中央文献出版社，2011年，第756页。。在监督实践与制度建设方面，为端正党风，防止腐化浪费等错误倾向的影响，党中央先后开展整党整风、“三反”“五反”等运动，设立人民监察通讯员制度，发动人民群众参与监督，并颁布中华人民共和国首部反腐败国家法律《中华人民共和国惩治贪污条例》。总之，这一时期党内监督、国家监察、司法监督、民主监督等已有基本的雏形(22)罗星、郭芷材：《新中国成立初期党和国家监督体系的历史演进与时代价值》，《理论建设》2020年第3期。，对于遏制权力腐败起到了积极作用。同时，在制度初创探索期也不可避免存在一些不足。比如，在发动群众通过整风运动进行监督方面，党的领导没有跟上，制度化建设不足，“一定程度上阻碍了党内政治生活的严肃化、正常化以及党的建设、党的事业发展”(23)冯新舟：《中国共产党健全党和国家监督体系的基本经验及新的实践要求》，《理论视野》2021年第5期。。这些经验与教训对于完善党和国家监督体系均具有重要价值。
在改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着党内政治生活走向正常化、改革开放的深入推进，党和国家监督管理职能也相应增多，为防止出现党员干部被腐蚀的风险，党内监督和国家监督开始同向发力。党的十一届三中全会根据历史经验教训，决定健全民主集中制和党规党纪，并决定恢复重建党的纪律检查委员会。之后，1986年第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复并确立国家行政监察体制、组建监察部，以加强国家监察工作。1993年，党中央作出中央纪委和监察部合署办公的重大决定，实行“一个机构、两块牌子”工作机制。1997年，党的十五大提出了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”(24)中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(上)，北京：人民出版社，2000年，第49页。的反腐败工作机制与权力监督格局。此外，宪法和相关法律规定将人大监督、民主监督、司法监督、统计监督、审计监督等职能具体化、规范化。这一时期党和国家监督体系形成了党领导下的包括党内监督、行政监督、人大监督、司法监督、统计监督、审计监督、民主监督等监督力量在内的多元监督格局，同时也存在党内监督、监察监督力量分散，“不敢腐”的震慑尚未完全形成，以至于监督体系的制度权威不足的历史局限。
“一个制度的确立总是依赖特定的条件。只有相关条件具备了，制度才能真正地生成并有效地运转。”(25)张桂林：《党和国家监督体系原理探析》，《政治学研究》2020年第4期。党的十八大召开以后，“我们党把党风廉政建设和反腐败斗争提到关系党和国家生死存亡的高度来认识”(26)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中国方正出版社、中央文献出版社，2015年，第5页。，以习近平同志为核心的党中央以猛药去疴、重典治乱的决心,通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”等一系列措施，重拳铁腕反腐，坚持没有“铁帽子王”，有力遏制了腐败蔓延势头，“为深化标本兼治、推进权力监督制度建设创造了有利的政治环境和可行性条件”(27)阳平、蔡志强：《中国共产党权力监督思想的内涵、成就与创新》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第2期。。在这样的条件下，党中央将一体推进“三不腐”确立为新时代全面从严治党的新方略，推进纪检监察体制改革，全面深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构(28)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。，党和国家治理体系中的权力结构更为科学，权力监督主体进一步扩展，各监督主体在党的领导下的贯通协调机制不断健全，标本兼治的综合效应日益凸显，进而逐步确立了制度、规则权威，开启了完善党和国家监督体系、着力进行制度反腐的新阶段。
总结起来，党和国家监督体系在不同的历史时期有着不同的构成内容，但均注重党内监督与人民监督的结合，并随着党领导的反腐败斗争力度持续加大而不断完善。这一过程不仅是制度层面的创新，更是对党领导的权力监督实践以及政治发展阶段向前推进的制度化体现，是权力监督的理论、制度与实践三者互动、系统推进的结果。
党和国家监督体系的生成逻辑塑造和决定该体系的基本内涵，包括构成、价值、运行要求。其中，党和国家监督体系的构成是该体系的要素内容及其相互关系，价值是其内在特征与功能目标，构成、价值又进而对该体系的运行提出相应要求。
(一)党和国家监督体系的构成：党领导的“一元多体”、系统协同的立体监督体系
关于党和国家监督体系的构成，有观点认为：“党和国家监督体系，是由党内监督、人大监督、民主监督、监察监督、司法监督、审计监督、群众监督、舆论监督所构成的完整的框架结构。”(29)王寿林：《健全党和国家监督体系的理论思考——兼论如何破解同级监督的难题》，《科学社会主义》2021年第3期。然而，各监督力量所构成的框架结构确立的仅是各种权力监督主体对权力客体的监督制度。党和国家监督体系的历史逻辑表明，该体系的形成不仅是监督主体不断丰富的过程，也伴随着权力结构与运行制约机制的完善，并以有效的反腐败实践为支撑，是三者的有效互动。具体表现为：(1)党和国家监督制度，由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等十种监督力量构成。(30)习近平：《一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》2020年1月14日。其中，党内监督形成了以“党的中央组织的监督”为统摄，包括“党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督”等五项监督的构成体系。(31)《中国共产党党内监督条例》第9条规定：“建立健全党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”本书编写组：《党风廉政建设和反腐败法规制度选编·基础法规卷》，北京：中国方正出版社，2020年，第747页。(2)权力的配置和运行制约机制。(3)“三不腐”(不敢腐、不能腐、不想腐)一体推进体制机制。
一方面，上述三个构成要素在党和国家监督体系中的作用各有侧重。其中，通过科学配置权力并对权力的运行进行制约，解决腐败滋生原因中“权力的因素”(32)“所有的权力腐败都不外源于三个因素：一是人的因素；
二是权力的因素；
三是人与权力结合的因素。”林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2016年，第342页。，有助于从源头上遏制腐败的发生；
党和国家监督制度确立的是权力监督主体及各权力监督主体之间的关系，主要是破解腐败滋生原因中“人与权结合的因素”，通过增加腐败被查处的概率，提升腐败成本；
“三不腐”体制机制主要是针对腐败滋生原因中“人的因素”，从惩处、制度、教育三个维度对权力行使主体进行监督，实现“不敢腐”“不能腐”“不想腐”。另一方面，三者在党的领导下发挥互补、协同作用。其一，党内监督通过发挥主导作用，推动与其他监督主体有机贯通、相互协调，有助于将一体推进“三不腐”方针方略贯穿于各类监督中，提升监督体系的效率。其二，权力的科学配置与有效运行制约机制，有助于减少权力监督主体的监督压力。其三，党和国家监督制度的运行、“三不腐”一体推进又有助于维护权力配置与运行制约机制的制度权威，并推动后者的完善发展。
可见，党和国家监督体系既有对权力结构与权力运行制约的顶层设计，又是党领导下的由多个权力监督主体组成的监督网络，并从惩、治、防不同角度明确权力监督的方略、制度、举措，是一个“一元多体”、系统协同的权力监督体系。
(二)党和国家监督体系的价值：实现党性与人民性的有机统一
党性是一个政党区别于其他政党之固有特性，是其阶级性与阶级利益的最高且最集中之体现；
人民性体现着人民意志、人民利益和政治诉求。(33)林瑞青：《论党性和人民性相统一的必然逻辑》，《学校党建与思想教育》2020年第9期。一个政党的党性与人民性是否统一，取决于该政党与人民的关系，即其是依靠谁、代表谁、为了谁。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，“坚持全心全意为人民服务”的宗旨，且“除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”。(34)《中国共产党章程》，本书编写组：《党风廉政建设和反腐败法规制度选编·基础法规卷》，北京：中国方正出版社，2020年，第13页。中国共产党的性质、宗旨决定了其代表、实现和维护的是人民的利益，其“党性来自人民性，是人民性最高最集中的体现”(35)陈雄、吕立志：《中国共产党党性与人民性统一的内在逻辑》，《党建》2019年第12期。，同时党性又是人民性得以实现的保证。百年来，我们党正是坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来到群众中去，团结领导全国人民实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，以实际行动践行了党性与人民性的统一。因而，习近平总书记深刻指出：“党性和人民性从来都是一致的、统一的。”(36)《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第154页。党性与人民性相统一要求，在各项工作中坚持党的领导，以人民为中心，发挥人民的主体性，维护、发展人民的利益。党和国家监督体系的生成逻辑表明，该体系是中国共产党在坚持马克思主义权力监督思想的基础上，立足当代中国政治制度运行机制并历经百年探索实践形成的，体现了党性与人民性相统一的价值，且有助于促进党性和人民性的有机统一。
1.党和国家监督体系是党的自我监督与人民监督的有机结合，体现了党性与人民性相统一的价值诉求
首先，党的自我监督需要与人民监督相结合，并在党的领导下有序进行。一方面，克服权力腐败风险，关键是要靠党的自我监督。党全面领导、长期执政的职责定位决定，党具有对自身和国家机关进行监督的义务和利益，这既是为了巩固党的执政地位、跳出“历史周期率”，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容(37)杨晓渡：《坚持和完善党和国家监督体系》，《党建研究》2019年第11期。。并且，党和国家监督体系的政治逻辑表明，克服党面临的被腐蚀风险，根本上要靠党的自我监督。“党内监督是第一位的监督，党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。”(38)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2022年，第85页。由于国家的自我监督体系是党领导人民制定设置的，在运行中接受党的领导，且公职人员大多数是党员，因此，国家监督是党的自我监督的延伸。进一步讲，在中国特色的党和国家治理体系中，党内监督和国家监督均属于党的自我监督，在监督体系中起着主导作用。另一方面，党的自我监督需要与人民监督相结合，才能更好发挥监督效果。让人民监督权力既是人民当家作主的内在要求，也有助于解决自我监督可能存在的监督盲区或监督动力可能不足的问题。同时，人民监督也需要通过党的自我监督才能实现监督的目的，并需要在党的领导下有序开展。百年来，党正是外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。(39)《习近平在十九届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进》，《人民日报》2022年1月19日。
其次，党的自我监督与人民监督具有价值的内在的一致性。一方面，党开展自我监督源于党的初心使命要求，旨在确保党的先进性、纯洁性，始终代表人民的利益，确保党性与人民性相一致。并且，党的全面领导、长期执政地位决定，加强党的自我监督也是保障人民监督权力、维护人民当家作主的根本政治要求。另一方面，人民监督权力是表达、维护、实现人民利益的重要方式，是人民性的重要体现。因而，党的自我监督和人民监督具有价值的内在一致性，二者“内在统一、一脉相承”(40)伍义林：《深刻理解自我革命和人民监督的关系》，《人民日报》2022年3月30日。。在党和国家监督体系中，由于党和国家监督权来自人民，人民又可通过舆论监督、群众监督、民主监督等方式参与对党和国家的监督,并通过党的自我监督实现监督效果。这两种监督的互动，有效拓宽了人民监督权力的渠道，并使得“人民监督政府”与党的自我革命这“两个答案”有机统合于一个制度中，充分体现了监督体系党性与人民性的高度统一。
2.党和国家监督体系的有效运行有助于促进党性和人民性的统一
有学者认为，党和国家监督体系的使命是“防治政治衰败，推进政治发展”(41)张桂林：《党和国家监督体系原理探析》，《政治学研究》2020年第4期。。这一观点实质上是将党和国家监督体系的使命局限于政党组织的机体健康、政治体制的有序运行，这固然是该体系的使命，但并非是其终极使命。中国共产党不仅是一个政党组织，更是长期执政党，是中国的领导核心，“始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨”(42)《习近平谈治国理政》(第3卷)，北京：外文出版社，2020年，第136页。。党的性质、宗旨以及人民当家作主的政权性质决定，为人民服务是权力存在的唯一合法性基础，且是党性和人民性共同的价值目标。因此，作为一个权力监督体系，党和国家监督体系的运行不是要限制权力功能的发挥，而是要在保证权力规范运行的基础上，使权力有效地发挥作用，“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。不仅如此，党和国家监督体系通过加强党的自我监督，有利于维护党的领导和党中央权威，保证党不变质、不变色，并为党领导人民治国理政、实现好人民利益提供政治保证，进而有助于促进党性和人民性的有机统一。
综上，党和国家监督体系以党的自我监督为主导，同时也需要与人民监督相结合，二者在党的领导下相互配合补充、具有内在一致性，并以确保权力服务于人民、党性不变质为共同的价值目标，体现并促进党性与人民性的统一。
(三)党和国家监督体系的运行要求
1.坚持党的统一领导
坚持党的统一领导是党和国家监督体系的政治属性，也是该体系“一元多体”的构成及“党性与人民性有机统一”价值的内在要求。党和国家监督体系的运行坚持党的统一领导，就是要“强化主体责任，加强统筹协调，使监督工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同”(43)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2022年，第60页。。具体言之，党的统一领导体现为以下几个方面：各级党委(党组)严格日常监督，综合运用各种党内监督方式，把管理和监督寓于领导的全过程；
各监督主体在开展监督中将坚持党的领导具体化、程序化；
通过发挥党内监督的主导作用、纪检监察机关协助引导推动职能，推动各类监督相互贯通、相互协调，运用各自监督优势，形成监督合力；
在党的领导下推动落实科学配置权力的改革要求，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，不断完善权力配置和运行制约机制；
将“三不腐”一体推进贯穿运用于全面从严治党的全过程。
2.坚持以人民为中心
“党性与人民性有机统一”的价值要求，党和国家监督体系树立以人民为中心的原则，将党的自我监督与人民监督有效结合，发挥各自监督优势，形成监督合力，并通过对权力的监督确保公权力的行使始终用于为人民谋幸福。具体言之，要健全为民用权的监督理念，通过科学配置权力和有效制约、监督权力，发挥权力创造秩序与推动发展的功能，不断满足人民对美好生活的新期待；
践行新时代党的群众路线，发展全过程人民民主，在党的领导下充分发挥人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等监督力量在党和国家监督体系中的作用，确保人民享有监督权力的广泛权利；
规范党和国家监督权的行使，确保监督权的行使始终代表人民的意志。
3.坚持系统集成、权威高效
党和国家监督体系的构成表明，该体系是一个系统工程。应坚持系统集成、权威高效原则，协同推进三个构成要素，提升监督体系的整体效能。为此，要把党委(党组)主体责任、纪委监委监督专责、其他监督主体协助配合职责统筹起来，抓好对“关键少数”的监督，带动整个监督体系严密有效运转；
盯紧权力运行各环节，抓住关键核心权力的有效分解与运行制约；
统合党内监督体系中的五项监督，统筹衔接纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督“四项监督”，并以党内监督为主导，推动各类监督主体有效监督、相互之间贯通协同；
将一体推进“三不腐”运用于监督实践全过程，提升监督发现问题、防范风险、推进改革的能力水平，充分释放监督治理效能。
4.坚持以法规制度建设为保障
制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。(44)邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第333页。党和国家监督体系的历史逻辑表明，该体系的丰富与完善同时也是一个制度不断完善的过程，并通过制度建设为其规范化运行提供制度保障。为此，完善党和国家监督体系应以加强法规制度建设为保障。要建立健全规范各监督主体履行监督职责、相互贯通协同的法律法规，确保各监督力量的运行有法可依；
完善有关权力配置和权力运行制约的法律法规，优化包括监督权在内的各种公权力的边界和运行程序；
加强对法规制度执行的监督检查，对违反制度者严肃追责，提升制度的刚性。
建党百年来，尤其是党的十八大以来，党和国家监督体系不断完善，“四梁八柱”框架已经确立，各要素一体化运行初步形成，发现问题、纠正偏差、促进治理的良性循环正在实现，中国特色社会主义监督制度逐步成熟定型。同时，从查处的案件情况看，党的十九大以来个别党员干部不收手、不收敛的情况仍然存在，一些关键岗位、关键领域的权力运行不受监督或没有受到有效监督的现象仍不同程度存在，一些案件的涉案金额、腐败情节触目惊心，反腐败形势依然严峻复杂。这表明党和国家监督体系在制度建设与运行效能方面仍与党的初心使命要求、人民期待存在一定差距，具体表现为：其一，在权力配置和权力运行制约方面，关键岗位尤其是“一把手”、关键领域的权力配置过于集中，民主集中制、党内民主、全过程人民民主等原则、制度在监督制约权力方面发挥的作用还有限，权力运行的腐败风险较大。其二，监督主体之间的贯通协调机制还不够顺畅高效，党和国家监督体系吸收、引导人民群众有序参与监督的力度不够，且重复监督与监督缺位并存，未能形成监督合力。其三，监督权运行的规范化法治化水平还有待提升，且一些监督主体以“事后惩治型监督”为主，靠前监督的 “预防型监督”能力有待加强。
立足党和国家监督体系的基本内涵，以解决该体系在运行中存在的上述问题为导向，完善党和国家监督体系应遵循以下路径：
(一)健全以党内监督为主导、其他权力监督主体贯通协调的体制机制，形成监督合力
一是各级党委(党组)强化政治担当、担起主体责任。贯彻落实《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》，领导和监督各监督单位加强职责范围内的监督工作，充分发挥上级对下级、同级之间及下级对上级的监督作用，充分调动党员参与党内监督的积极性。二是健全工作机制，为各类监督贯通协调提供有力保障。改革和完善各级反腐败协调小组职能，有效发挥其在统筹各监督力量协同开展监督中的作用，小组成员扩展至各监督单位，下设日常协调机构，健全监督单位间重大监督事项会商研判、定期工作通报、线索移送与信息共享等机制，积极探索跨部门联合监督协作模式，形成科学管用的防错纠错机制。三是加强法规制度建设。推动相关党内法规与国家法律衔接配套，明确各类监督单位的职责权限，对各类监督单位协作配合的方式、范围、内容、成果应用等进行规范，同时适时出台指导意见，推动建立“四项监督”统筹衔接、党内监督“五位一体”和党内监督主导、各类监督协同贯通的党和国家监督体系总体架构。四是注重发挥民主监督、群众监督、舆论监督的重要作用。各权力监督单位及其他相关机关、单位应当畅通信访渠道，主动接受人民群众监督，对社会监督力量发现的问题或线索，党的自我监督力量应及时介入，对违纪违法者依规依法查处，及时回应社会诉求，形成党的自我监督与人民监督良性互动、互相配合、互为补充的大监督格局。
(二)充分发挥纪检监察机关协助引导推动功能，促进党内监督与其他各类监督贯通协同
纪检监察机关是党内监督和国家监察专责机关，“在党和国家监督体系中处于主干位置、发挥保障作用”(45)杨晓渡：《坚持和完善党和国家监督体系》，《党建研究》2019年第11期。。党的十九届中央纪委四次全会工作报告要求，强化纪委监委监督的协助引导推动功能，促进党内监督与其他各类监督贯通融合、协调协同。(46)赵乐际：《坚持和完善党和国家监督体系 为全面建成小康社会提供坚强保障》，《人民日报》2020年2月25日。纪检监察机关可从以下几个方面履行协助引导推动功能：一是立足专责监督机关职能，加强与审计监督、统计监督、财会监督等其他监督主体相互协作配合，盯住“关键少数”、关键权力、关键领域，通过严肃执纪执法，一体推进“三不腐”，加强对法规制度执行情况的监督检查，发挥威慑和警示功能，提升监督体系的权威性、严肃性。二是完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督“四项监督”统筹衔接制度，建立健全“四项监督”信息、资源、力量、手段、成果等共享制度机制，实现“四项监督”之间的贯通衔接。三是推动党委(党组)关于监督工作决策部署的落实。及时将党委(党组)关于监督工作的部署要求传达到各监督主体，统筹各监督主体围绕党委(党组)确定的重大监督事项联动开展监督检查和专项治理，强化监督贯通协同，推动构建“大监督”格局。四是针对执纪执法中发现的制度漏洞、监督监管薄弱环节、问题高发的廉政风险点等问题，深挖问题背后成因，提出问题整改意见，及时反馈有关监督主责部门，督促各单位深化改革、完善制度机制。严格履行“监督的再监督”职责，对履行监督职责不力的监督单位加强督促、开展问责，倒逼责任落实。
(三)优化对关键领域、关键岗位、“关键少数”的权力配置与监督制约
第一，健全对关键权力的配置和运行制约。抓住政策制定权、审批监管权、执法司法权等关键点，合理分解、科学配置权力，严格职责权限。(47)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2022年，第60页。对于政策制定权，要优化决策制定机制，强化决策前的协商、论证、听证工作，建立政策合法合理性审查评估机制，并健全决策错误纠正机制。例如，对拟出台的产业政策应预先进行公平竞争审查，如果有违反公平竞争原则的地方，必须进行修改，否则不能出台。(48)吴敬琏：《中国经济改革进程》，北京：中国大百科全书出版社，2018年，第372页。对于审批监管权，要明晰监管部门职责边界，深化“放管服”改革，减少不必要的审批，对于确需审批的应优化审批流程、明确批准所需条件，让权力在阳光下运行，铲除权力寻租的制度基础。在监督制约执法司法权方面，深化“以审判为中心”的诉讼制度改革，健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约原则(49)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中国方正出版社、中央文献出版社，2015年，第127页。，充分发挥辩护、申诉、上诉制度的监督功能，并通过完善监督管理制度、责任追究制度，减少权力寻租机会。
第二，抓住“关键少数”，优化对“一把手”权力的监督制约。按照集中统一领导、分工负责、权责一致原则，明确 “一把手”和领导班子各自分管的事项、掌握的权力以及应负的责任。严格落实民主集中制，完善“三重一大”决策监督机制，将“一把手”贯彻执行民主集中制情况作为监督“一把手”履职情况的重要内容。纪委书记、派驻纪检监察组组长发现“一把手”违反决策程序的问题，应当及时提出意见，对纠正不力的要向上级纪委、派出机关反映。加强党组织自上而下监督，抓好上级“一把手”对下级“一把手”的监督，落实上级纪检机关、组织部门负责人同下级“一把手”谈话制度。充分发扬党内民主，鼓励支持领导班子成员、下级对“一把手”的监督，畅通相关监督渠道。
(四)一体推进“三不腐”方针方略，将制度优势有效转化为治理效能
在“不敢腐”方面，各级党委(党组)在同级纪检监察机关的协助下，要始终坚持严的主基调不动摇，保持反腐败高压态势，聚焦人民群众反映强烈的腐败问题，“坚决清理风险隐患大的行业性、系统性腐败，有效防范化解腐败风险及关联性经济社会风险”(50)习近平：《提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》2022年6月19日。。各监督单位要在自身职责范围内，注重把反腐败防线前移，加强对监督对象的日常监督管理，严格执纪执法，精准运用“四种形态”，形成“不敢腐”的震慑。在“不能腐”方面，充分运用“以案促改”“以案促治”机制，认真查摆案件背后暴露的制度漏洞，举一反三、推动建立健全相关制度并加强对制度执行的监督检查，确保有规可依、有规必依。在“不想腐”方面，大力弘扬党的优良传统和优良作风，加强廉洁文化建设，用理想信念、廉洁文化滋养广大党员干部身心，通过与高压反腐、制度建设相配合，形成好的党风政风。综合运用影视剧、广告、书画、讲座等多种方式在全社会弘扬廉洁文化，推动社风民风持续向好，形成促进权力规范有效运行的社会环境，不断提升人民群众依法依规监督的意识和能力水平。
(五)规范监督权行使，提升监督的能力水平
一方面，强化对监督权的规范。目前，对监督权的监督主要是靠各监督单位的自我监督与管理。应更充分发挥人大监督、群众监督、民主监督、舆论监督等外部监督力量的作用，同时健全并贯彻落实相关权力监督主体之间的监督制约职能。另一方面，各监督单位应在恪守监督权边界的基础上，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用，在对公权力进行有效监督制约的同时，注重建立“容错”机制，善于适用“三个区分开来”，确保公权力行使者廉洁用权、为民用权。此外，根据系统集成权威高效原则，完善党和国家监督体系既需要横向的制度构建，还需要纵向层面提升监督发现问题的能力水平。任何形式的权力腐败所带来的政治、经济与社会成本往往是巨大的。(51)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2016年，第343页。“预防型”权力监督比“惩治型”权力监督更为重要、更为根本。为此，权力监督主体应不断提升找漏、纠错、风险预判能力水平，监督于问题未发之时，从源头上预防和遏制腐败滋生。
本文以阐明党和国家监督体系的生成逻辑为起点，进而论证了党和国家监督体系的构成、价值和运行要求，并以此为基础，结合党的十八大以来完善党和国家监督体系的经验与运行情况，进一步提出完善路径。应当认识到，完善党和国家监督体系是一个系统工程，制度层面的构建体现的是制度的范围，而制度的执行情况则体现的是制度的能力强度，两者分别构成制度的横轴、纵轴，只有横轴、纵轴都足够长，所形成的象限面积即制度的治理效能才能够最大化。当前，党和国家监督体系的基础性框架已搭建，下一步应致力于对这一体系进行“精装修”，需要通过加强对制度执行的监督检查、提升监督者的能力素质、增强全社会的法治意识，提高党和国家监督体系的能力强度，最终实现“党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”的监督价值。
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