王新雅
（陕西省土地工程建设集团，陕西 西安 710000）
1.1 有效提高粮食产能
从近年来各个地区高标准农田建设的实际情况来看，不仅农田基础设施有所完善，而且粮食产能有了显著提升。一方面，伴随灌排工程体系的不断完善，灌溉输水过程中渗漏的现象有所减少，渗漏损失也随之降低。同时，得益于灌溉条件的改善，相关地区在农业活动中所需要的用水量也不断降低，真正实现了“旱能灌、涝能排”的目标。另一方面，得益于高标准农田建设，各个地区的防灾抗灾能力、农业综合生产能力、农业生产条件都得到了显著提升。以湖南、湖北、广西等南方地区为例，得益于高标准农田建设，粮食的复种指数也有所提升。
1.2 促进地区农业发展和农民增收
农业机械化生产是高标准农田建设的必然要求。为了实现农业机械化生产的目标，各个地区十分重视田块平整工作，改进了以往的农业生产模式、资源利用模式。一方面，农业机械化生产使得粮食生产成本大幅度下降，增强了我国粮食产品在国际上的竞争力。另一方面，对现有的农业生产条件进行优化，能够提升土地利用效率，提升农民的收入，使得农民在外就业时仍然能够得到相应的土地流转租金，对于我国乡村振兴战略的意义重大。
1.3 改善农田生态环境
近年来，我国高度重视美丽乡村建设，强调农田建设与生态环境建设并重。
为此，就必须要坚持高标准的要求对农田进行建设，全面提升耕地集约节约利用水平，增强农药化肥利用效率，避免农田受到化学污染、地下水污染，保持土壤养分。
除此之外，通过高标准农田建设，进一步维持地下水的采补平衡，能够有效改善田间气候，推动农业可持续发展、绿色发展。
2.1 组织协调和保障问题
2.1.1 农田建设资金欠缺
现阶段，农田建设资金匮乏、资金来源渠道单一等问题制约了农田高标准建设。一是任务和资金下达时间不一致。农业农村部主要负责年度农田建设任务清单的拟定和下达，但资金的拨付则主要由财政部进行负责。由于任务和资金下达的时间不一致，导致在具体实施过程中出现资金使用效率不高等问题。二是管理办法不科学。农业农村部主要依据《农田建设补助资金管理办法》《农田建设项目管理办法》等规章制度对高标准农田建设进行管理，而发改委则主要依据《农业生产发展中央预算内专项投资管理暂行办法》对高标准农田建设进行管理，这就意味着项目实施过程中存在资金政策适用不统一等问题，难以提升资金使用效能。
2.1.2 农田建设基层管理队伍滞后
为了确保高标准农田建设成效，我国对现有的农田建设机制进行了改革，将农田建设任务统一归口至农业农村部门。在这种运行机制下，人员配备不增反减，导致基层农田建设任务过重，影响了工作效率以及项目进度。一方面，标准农田建设任务重、时间紧，如果缺乏相应的专业人才队伍，势必会影响整体的建设进度。另一方面，部分地区将垃圾处置、抛荒整治也归入到农业农村部门，扩大了农业农村部门的工作职责范围，增加了工作人员的工作量，不利于高标准农田建设工作科学化、常态化。
2.1.3 农民对高标准农田建设的重要性意识不够
县级政府、县级农业农村部门以及乡镇政府是高标准农田建设项目的主要责任主体和实施主体，农民主要是配合主体和参与主体。然而，从实践来看，部分农民对高标准农田建设项目的重视程度不高，没有意识到该项工作的长远效益。一方面，农民参与意识不足，没有及时向村组织、乡镇府以及相关部门报备自己农田所处位置，不愿意配合农村土地流转工作，导致耕地统筹规划的效率不足，影响农田成片开发，不利于农业机械化生产。另一方面，部分农民片面追求生产效益以及短期经济利益，在耕地过程中大量使用绿肥、农药、化肥等，形成了“掠夺式耕作”模式，不愿意参与到高标准农田建设项目中，制约了高标准农田建设项目的推进。
2.2 资金管理问题
2.2.1 管护经费难以落实
农田建设“重建设、轻管护”的现象仍普遍存在。一是仍然存在“重建设、轻管护”的问题，没有落实相应的管护经费，导致高标准农田建设工作难以长期化。一方面，高标准农田设施分布范围广，容易受到自然灾害以及人为因素的影响，需要大量的管护成本。然而，在实践中部分地区没有及时拨付相应的管护资金，导致相关部门无法采取及时有效的管护措施，影响了整体的管护水平。另一方面，部分地区主要是按照“谁受益，谁管护”的基本原则进行管护，由村集体负责相应的管护工作。然而，部分村集体经济基础较为薄弱，在欠缺相应管护资金的情况下欠缺管护积极性。二是管护经费投入缺口大。按照现有的政策，管护经费主要由各个地区政府财政进行保障。对于部分乡镇财政较为困难的地区而言，其拿不出较多的管护经费，进而使得管护工作无法有效推进。三是管护主体责任意识不强，存在管护经费浪费的问题。一方面，部分农民欠缺管护责任意识，在使用高标准农田设施过程中存在操作不规范、管理随意等问题，影响了设施使用的寿命。设施一旦出现损毁就报备当地政府或者相关部门，使得资金严重浪费。另一方面，部分地区管护主体的专业能力不足，难以采取及时、可行、有效的管护措施，只是简单对设施进行管护，导致资金使用效率不高。例如，没有对排灌设施、大型电力设施以及其他设施进行区分化管护和处置。
2.2.2 管理费使用范围不合理
按照现阶段的规定，管理费仅能用于农田日常管护等项目中，而青苗补偿费用、土地占用费用无法在管理费用中进行列支，这就增加了高标准农田建设项目的推进难度。高标准农田建设项目推进过程中，时常会出现地面附着物拆除、青苗补偿等问题，倘若没有相应的补偿，势必会影响农户等相关主体配合土地流转的积极性。
2.3 项目内容管理问题
2.3.1 剩余耕地碎片化现象明显
在我国南方部分地区，耕地碎片化问题较为严重，导致高标准农田建设项目在选址的过程中产生问题。一方面，由于部分农民不愿意配合耕地流转，导致项目推进程度越深，耕地碎片化的现象就越严重，影响后期机械化生产。另一方面，受到耕地碎片化的影响，许多农田日常管理、维护的成本不断加大，影响了社会资本进入高标准农田建设项目的积极性。
2.3.2 忽视耕地质量建设
一是伴随新农村建设、城市化建设、工业化建设的进程加快，许多具有良好土壤、水源环境的农田被占用，取而代之的是地力条件较差的一般农田。对于这种一半农田，需要相关主体耗费资本进一步进行维护，导致资源浪费。二是受限于资金，部分地区主要将资金投入到道路建设、在水利建设、电力建设中，忽视在耕地质量提升领域投入相应的资金。三是没有做好耕地质量验收评估工作，没有及时对农田的土壤条件进行评估，难以采取有针对性的改良措施。
2.4 制度标准问题
2.4.1 建设标准未实现分区分类
众所周知，我国农业分布地域广，各个地区的地形地貌都存在很大的区别，这就意味着高标准农田建设工作不能采取“一刀切”的模式。然而，从实践来看，我国现阶段尚未建立统一的标准，没有按照区域特点对高标准农田进行建设。一是各个地区没有出台相应的规章制度，导致高标准农田建设工作欠缺针对性和可行性。二是部分地区在出台相关政策的过程中忽视事前调研，忽视从人文环境、自然环境、经济条件等方面进行评估。
2.4.2 农田建设制度缺少操作性细则
现阶段从上级部门出台的一系列政策来看，部分政策的实用性、可操作性仍然有待提升。一是对于农田建设项目验收标准、县级资金报账流程等内容，仍然缺乏相关的规定。二是在任务下达方面，是否应当按照各个地区的农业基础条件对任务进行区分化，相关政策也没有进行规定。例如，对于水源充沛的南方地区，是否应当安排节水灌溉面积等任务。三是相关政策在制定过程中没有按照适应大型机械作业的方向对政策内容进行设计，难以贴合农业机械化生产的要求。四是对于农田重金属污染、化学污染等惩戒措施以及修复措施没有体现在政策中。
3.1 优化高标准农田建设组织管理建设，实现统筹协调的目标
一是要进一步从政策层面明确界定农田建设管理职责边界，加快责任落实，避免出现权力越位、缺位的问题。建议从政策上理清农业农村部门、财政部门、发改部门的具体职责，发挥相关部门的专业特点。二是要从政策层面对人才队伍建设提出新的要求，帮助各个地区打造一支能够满足高标准农田建设要求的队伍，增强管理、维护水平。例如，可以定期举办相关的培训活动，提升农户对于高标准农田建设工作的认识，帮助他们认识到这项工作的长远意义。可以定期举办相关的技能培训班、产业培训班，帮助农户以及其他主体更好地掌握高标准农田建设中所需要的技能，增强农户发展产业的意识。三是要出台相应的法律法规，解决法律漏洞问题。建议尽快研究出台 《高标准农田建设管理条例》这一行政法规，将高标准农田建设的规划、利用、实施和保护纳入到法规当中，厘定各方的权利和义务，为高标准农田建设工作提供法律依据。三是要从政策层面推动高标准农田试点建设工作，为相关试点提供有力的政策支持。一方面，要从土地流转层面给予试点政策支持，解决当前常见的耕地碎片化问题，探索出一条符合我国国情的土地流转道路。另一方面，要进一步鼓励试点将高标准农田建设与农产品产业化联系起来，解决农产品销售问题，更好地赢得农民对高标准农田建设工作的支持。
3.2 完善工程建后管护等资金使用制度建设，充分发挥制度的“指挥棒”作用
资金是高标准农田建设的重要要素，关系到项目建设成效。为此，一是要建立管护资金筹措资金，拓宽管护资金的筹措渠道。一方面，要继续从制度上发挥政府财政的主导作用，由中央、省级财政设立相应的管护专项资金，确保专款专用。同时，也要发挥转移支付的作用，进一步为偏远地区提供管护资金，满足偏远地区的资金缺口需求。另一方面，要坚持开源与节流相结合，避免资金出现浪费的问题。建议建立“管护费一事一议”机制，并将管护费使用成效纳入考核，发挥村委会在管护费使用中的作用。例如，对于考核不达标的村委会，要督促其改正相关问题；
对于考核达标的村委会，则可以在来年给予更多政策支持，调动村委会参与该项工作的积极性。二是要发挥社会力量、农民自身力量的作用，鼓励社会力量、农户通过租赁、承包、股份制等方式参与到高标准农田建设工作中，拓宽资金筹措渠道，解决资金筹措力度不足的问题，确保高标准农田建设工作常态化。三是要建立应急专项资金，有效应对灾害问题。对于遭受自然灾害而破坏的农田，要及时从专项资金中拨付相关经费进行修复。
3.3 分区分类制定标准，真正落实“因地制宜”的基本要求
为了更好地提升各类资源的利用效率，保证高标准农田建设的成效，就必须要坚持“因地制宜”的原则，分区分类制定标准。一是要结合当地地形、可种植农作物等实际要素，分类制定相应的投入标准，保证农作物的种植成效。二是要制定不同的耕地质量等级，对不同质量的耕地采取不同的资金投入标准、技术投入标准，确保高标准农田建设的可持续性。三是要加快探索在南方集中连片平原地带大力推行“农田宜机化”建设以及在南方土地碎片化地区适当推行“农机宜田化”，确保机械化生产的效能，解决实践中存在的碎片化农田生产效益低下问题。四是要努力打造高标准农田亮点工程，并将当地的亮点工程在当地进行推广宣传。在打造亮点工程的过程中，要综合评估该项目的技术含量、设施建设情况、智能灌溉系统情况，确保亮点工程评选合理科学。五是要进一步加快智能化应用。对于已经达产达标的高标准农田，要进一步应用相关智能化技术，做到转型升级。对于尚未达产达标的农田，也要及时分析相关的问题，制定专项方案，做好查漏补缺工作。六是要做好事前调研工作，通过问卷调查、实地走访、异地学习等方式充分了解本地区的情况以及其他地区的经验，制定出更加贴合实情的政策和规章制度，真正做到分类化管理。
2021年，在中央经济工作会议上明确指出要解决粮食安全问题，就必须要抓住耕地和种子两个关键环节。从耕地这个环节来看，就是要进一步推动高标准农田建设，通过这一工作来改善我国农田的生产条件，全面提升耕地的单产能力。具体而言，一是要优化高标准农田建设组织管理建设，实现统筹协调的目标；
二是要完善工程建后管护等资金使用制度建设，充分发挥制度的“指挥棒”作用；
三是要分区分类制定标准，真正落实“因地制宜”的基本要求。相信随着政策的不断完善以及相关部门不断努力，我国粮食生产能力一定会迈上崭新的台阶，国家粮食安全战略的目标也能够得到实现。