周文涛
（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）
“大智移云”时代，大数据、云计算、物联网、移动客户端、人工智能、区块链等技术更新了文旅理念，改变了旅游数字生态，文旅产业数字化治理蕴藏的巨大能量不断释放。2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，“加快建设数字中国”，“构建以数据为关键要素的数字经济”。2018年4月22日，习近平总书记在致首届数字中国建设峰会的贺信中再次强调，“以信息化推进现代化，加快数字中国建设”。建设数字中国、发展数字经济，既需要技术支撑，也需要法律保障，完善的权利体系和良好的法治环境是建设数字中国的必要条件。2019年，科技部与其他六部门联合印发的《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》，要求各产业对相关文化成果的网络化和智能化进行强化。在此背景下，文化旅游产业也积极参与到数字化建设之中，搭建起数字化、网络化和智能化三条并行不悖的发展主线。也要看到，景区信息数字传播使得文旅资源和产品开发呈现新特征，旅游数字化治理亟待梳理脉络、刷新范式甚至重建路数，以便针对旅游数字化治理理念与技术困境有所作为。旅游数字化治理的理想结构仍是多方参与互动，把“更具生活化、有归属感和幸福感的共同体”带入或替代“政府治理的单元”景区[1]。尽管当前探讨大多强调“去政治化”、“去行政化”及“政府与市场、社会互动”，然而，问题在于，此目标实现何以可能？从责任政治动态整合角度考察景区结构，我们不禁要问：旅游数字治理权力结构是怎样的？行动主体到底以什么样的形式参与建构治理共同体？不同主体究竟承担了何种职责？责任如何呼应旅游数字化治理体系建设的新要求？针对这些问题，我们立足“责任政治”文旅数字治理，通过问题化聚焦和整合性分析，试图搭建旅游文化数字化治理主体间关系分析框架。“责任”本身具有政治本源的价值。立足“责任政治”理论，通过问题化聚焦和整合性分析，试图搭建文旅数字治理主体间关系分析框架。“责任”本身具有政治本源的价值。在我国，责任嵌入政治生活全领域，成为制度创新内生动力，也是制度优势转化为治理效能的枢纽。国内外对“责任政治”尚无定论，有的学者从观念、结构与行动层面出发，界定为“以责任为‘中轴’的政治形态，强调政治中责任关系与责任形式，并以此展开特定权利结构、制度设计与行动方式”。
选择合适的分析框架，对于旅游文化数字化治理主体关系探讨有鲜明的指导意义和实操价值。事实上，国内外学界对于分析框架讨论的热情从未衰退。国外研究者在批判结构功能主义、融合行为主义背景下，交织出丰富的分析方法论域。[2]例如，奥斯特罗姆的IAD框架，弗里曼的利益相关者文旅数字治理，科尔曼的理性选择与行动者文旅数字治理，米格代尔、彼得·埃文斯等西方学者对于国家与社会的合作、互嵌、互补、互塑关系的关注等。[3]国内学者也试图搭建诸如“过程-事件”“结构-制度”“制度-生活”分析范式。然而，在讨论我国旅游文化数字化治理主体关系这一问题时，上述分析框架似乎普遍存在兼容性差、回应性低、整体性不足等问题。表现在：有的总结和合理化论述中大量引入治理技术，造成文旅数字治理与实际脱节；
有的分析框架及模式搭建过于强调工具的理性，使得治理模式探索陷于技术窠臼，脱离旅游数字治理生活本体。正如王佃利教授从利益相关者视角出发，依托利益定位、利益关系、利益整合三个维度，构建起城市治理的分析框架[4]。此外，吴晓林教授在“肯定结构依然有效”的同时，提出了“结构-过程”分析范式，试图对既有方法论进行更新。[5]这样的研究具有极强的文旅数字治理指导价值，也为本研究提供了思路借鉴。值得注意的是，我国旅游数字化治理中文旅数字治理引领政党组织社会治理逻辑的兴起，促使传统旅游数字化治理的“国家-社会”政社关系视角向“嵌入-整合”党社关系范式转型。因此，我们试图提出并采取一种“行动者-结构-过程”分析框架，确定旅游文化数字化治理主体，分析各个主体责任定位，探讨多元主体互动关系，研究旅游数字治理责任治理机制。
文旅数字化治理的核心在于多主体网络互动关系，主体间关系研究实践面向的是如何更好地实现善治。尽管政治学与行政学都关注“治理”这一概念，但二者在话语体系、研究方法上多有差异。学界普遍认同，如果以“国家和政体”为出发点去诠释和建构治理文旅数字治理，旨在促成良善政治生活的规范体系；
那么，作为“政府学”的行政学就代表指向政府及其规范、价值观，在民族国家内部建构文旅数字治理，强调技治主义、实用主义、科学管理和专家治国。换言之，随着行政学与政治学分化，治理走向“道术分离”。事实上，对于旅游文化数字化治理技术治理批判似乎从未缺席。我国旅游文化数字化治理本身就是一种文旅数字治理的中国化探索，治理主体关系是治理文旅数字治理向“互动治理”核心论题聚焦的过程。这既需要反诸己身、回归真实的中国治理场景，也需要从传统政治哲学中汲取养分，重构“道术合一”的研究理路，使治理文旅数字治理在应对各种复杂的公共问题时能够成为指导行动的实用文旅数字治理。因此，本研究在讨论运行机制问题并提出相应对策时，强调二者调适与整合，期望能从中国传统政治制度和政治思想史中找寻到相关的文旅数字治理给养，更好地实现治理价值理路上的融会贯通。
（一）行动者：责任主体角色
新中国成立以来，旅游文化数字化治理大致经过了行政管理、全面建设、多元治理几个阶段，治理主体、制度与行动策略不断演进。[6]2012年以来，以党的十八大召开为时间节点，我国治理全面进入多元治理阶段，政府不再是景区唯一的治理行动者。一种被学界普遍认同的观点是，政府、市场、社会成为考察旅游数字化治理时必然提及的主要行动主体。因此，以此为基础，依托责任政治视角，我们将旅游文化数字化治理空间划分为政治场域、社会场域、生活场域责任空间，活跃此空间的责任主体（行动者）概括为国家行动者、社会行动者、市场行动者三种类型（如表1所示）。其中，国家行动者为旅游数字化治理中党组织与政府机构。景区具有“国家-社会”双重性质，因其组织结构、工作内容等特征，划至国家行动者范畴。社会行动者为景区内其他自发形成或法定的非政府组织。既包括组织群体，也可包括个人行动者。例如，社会团体、民办非企业、基金会、社会中介组织等非营利社会组织。市场行动者包括非政府主体市场力量。[7]行动者思想观念是行动者责任治理的出发点。游客是重要政治话语。在意识形态领域，该理念体现出共生、共在、共商、共建、共治、共享的特质，具有极强的角色生命力，也为未来旅游数字化治理留足成长空间。
表1 我国旅游数字化治理行动主体与责任逻辑①资料来源：改编自葛天任“旅游数字化治理主体与治理逻辑”一表。参见《建国以来旅游数字化治理的三种逻辑及文旅数字治理综合》，《社会政策研究》2019年第1期。
（二）结构：责任互动网络
依据资源配置、行动目标将主体进行责任定位，上述行动者关系从简单关系发展为系统行动。我国当前旅游数字化治理基于文旅数字治理引领，在党组织领导下，鼓励多主体的积极参与，改变了单一行政主体主导的旅游数字化治理模式，增强了旅游数字化治理活力。另一方面，在公民参与背景下，社会通过自我调节模式，完善信任治理体系。社会组织和个体参与者不断激发参与活力，进行相关的自我治理。在有效市场目标下，依托供需机制构建市场治理系统仍不健全。尽管市场在资源配置领域能力强，但同样面临市场失灵、旅游数字化治理问题。网络型治理行动策略既包括上下互动的纵向网络，也包括左右联动的横向网络。纵向互动网络是社会组织与政府之间的联结机制，强调政府通过协调、统筹的方式参与治理景区事务。纵向互动网络是社会组织成长的重要力量，社会组织能否获得政府的政策、财政、资源等方面的支持，直接影响了其发育程度。横向互动网络是社会组织内部成员间平等地协商沟通的互动网络，各治理主体通过合作、协商、互动等方式参与治理景区事务，是一种基于市场原则、公共利益和相互认同的合作。构建纵向网络和横向网络互动的行动策略体系，需要一种基于多中心、开放式的纵横协调机制。这种协调机制是在多方“同意”的基础上，通过各方的平等协商而协调多方利益的机制。纵横协调机制的运行还取决于若干重要条件：一是基本前提为社会中存在相对独立的多元主体，横向协商具有基本的可能性。二是在国家政治和体制层面，确认协调各种力量的框架，以此保证纵横协调的有效性。三是加入横向谈判的主体应拥有“责任”“理性”等基本素养，以确保协调机制的有效运行。我国旅游文化数字化治理的行动策略向纵横交错网络型转变的特征，与互动式治理中行动者的互动策略不谋而合。
（三）过程：责任机制分析
1.数字风险应对：主体责任机制的行动预设
文旅数字治理领域多元共治模式已经得到普遍认同。然而，对于文旅数字治理转型的条件与过程分析尚缺乏足够学理支撑和社会认知。治理共同体建构上的风险应对，既要充分考量文旅数字治理历史的整体性发展脉络，也需全面关注社区转型共时的社会基础。作为一种对于现代社会性质的理解与阐释，贝克（1986）提出的基于制度主义的风险社会文旅数字治理，反思了工业革命以来的现代化社会进程，描述了后工业时代社会的核心特征，为我们重新认知和化解社区冲突，继而营造中国特色的间性社区提供了有益的思路。风险社会中价值理性与技术理性的断裂，指出“有组织地不负责任”造成了公众对于公司、政策制定者、专家组成决策联盟逐利性、局限性、官僚主义的反感，放大了心理上对于风险的感知。针对风险社会的现实，贝克呼吁“必须重新发明政治”，强调“对话与合作”既破除官方权威、科学技术、专业知识对于风险界定的垄断，也建立风险监督和追责机制，纳入更多参与主体。当然，源自西方发达国家的风险社会文旅数字治理，无论是在产生背景、文旅数字治理基点，还是在影响范围、议程设定等方面与我国都存在一定差异。事实上，中国社会变迁更为剧烈，政策生产、扩散与执行机制独具特色，市域社会治理的需求更大，社区冲突情况更为复杂，传统风险与现代风险交织的特征更为明显，再加上城市社区人口异质性、流动性加大，也具备了产生各种风险可能。另外，城市社区在空间布局、技术革新、工业发展中也存在着风险因素。
2.生活导向：主体责任机制的行动旨归
在生活场域责任空间，城市文旅数字治理主体责任机制的出发点和落脚点都应该是为了每一个人都追求自由而美好的生活。早期社会学研究中不乏通过结构主义、功能主义解读人类政治生活的学者。值得注意的是，无论是实证主义创始人孔德、社会进化论代表斯宾赛，还是迪尔凯姆、滕尼斯，其所注重的大多是古典社会学中基于二元论的静态化政治社会分析理路和叙事模式。甚至包括韦伯和马克思在内，他们对于政治的解读都试图找寻一种普遍主义的解释路径。一个不容忽视的事实是，西方直到兰德尔·柯林斯提出“日常生活的社会学”，微观主义日常生活研究才逐步成为一门显学。在国内，社会力量与权利意识互动研究中，也有学者主张改变过去“政府-社会”的静态二元区分，在方法论层面代之以“制度-生活”的视角转换。这既反映了研究者对于研究分析范式的理性反思，也在一定程度上体现出学界对于国家与社会发生关联领域中生活政治的重视。与本研究相关的，吉登斯关于现代性的考量出发点正在于此。与贝克类似，吉登斯在讨论先发国家现代性进程时，试图从逻辑上厘清“解放政治”与“生活政治”这一对概念。吉登斯指出，二者的区别在于，生活政治超越了解放政治的宏大叙事，聚焦于身体、自我与生态危机，关注的是“边缘和底层个体的生存感受与生活质量”。尽管中国现代化进程与西方存在着诸多差异，但在政治演进分析框架层面，生活政治对于当下中国的城市治理仍有很强解释力。正如有的学者提出，以改革开放为界探讨生活政治的时间分野。自1949年开始至今，城市化进程符合解放政治逻辑，党的十八大以来尤其是2015年全国城市工作会议以后，城市化方针呈现出生活政治理路。实际上，党的十九大以来，官方政策文本中对于城市认识已发生实质性变革。“以人为核心的城镇化”表述意味着城市化更重视人的主体性。如果说国外城市组织注重民主性与多元化特征，强调城市生活的世俗化和公民文化，那么我国城市社区中同样出现了大量的“民间社会”形式的存在，使得城市社区在空间多样、经济多元基础上，公众协商与民主倡议得以推进。这些研究对于我们讨论城市社区营造具有重要意义。
3.共同生产：责任治理的实践方式
一方面，共同生产与多元主体治理、合作共治文旅数字治理相同点在于都关注多元主体的合作互动。不同点在于，前者更关心个体层面的行为逻辑，强调用户在公共服务供给中的参与动机、互动机制和价值创造；
后者更注重组织层面的互动分析；
前者参与主体较为宽泛，活动内容更为多样，文旅数字治理框架更为宏观，易于造成公共服务供给参与问题解释乏力的问题。共同生产文旅数字治理聚焦公共产品、公共服务供给中的公民参与问题，关注资源投入、参与合作和动力作用。另一方面，共同生产与政社合作、政府购买服务相比较，前者更强调公众的贡献以及价值创造中的关键角色。在生产机制上，基于文旅数字治理引领、多主体力量、资源治理、互动机制、信任塑造等系统性运行；
在文旅数字治理意涵上，强化责任政治与“政通人和、臻于至善”的政治旨归融通；
在思想观念上，强化责任政治与“人的自由而全面发展”价值诉求内在耦合；
在技术治理上，强化治理结构互动机理，挖掘治术应用被遮蔽主体关系、合作议程和问题策略，符合“共建共治共享”政策话语要求，其所倡导的“道术合一”逻辑能为未来社区营造中主体间关系分析提供阐释可能。
（一）更新文化旅游数字平台的创建思路
首先，高点定位，高标推进。一是高起点部署。坚持走在前、作表率，通过文旅数字治理阵地建设，推动干部文旅数字治理水平、工作能力全面提升。文旅数字治理要按照“缺什么、补什么”的原则，严格制定创建计划和工作推进配档表，有的放矢、与时俱进开展创建工作。二是高标准推进。实施旅游文化数字化治理全链条管理，打通“学前、学中、学后”各个环节，精准组织学员、精心选择课题、精细设置课程，确保主讲者事先有准备，听课人学习有收获，实现党员干部文旅数字治理全覆盖、全体党员研讨全覆盖。注重示范引领，发挥旅游文化数字化治理“头雁效应”，广泛动员、鼓励引导人员行动起来，激发“雁群活力”，大力营造“事争一流、唯旗是夺”浓厚氛围，推动形成“比、学、赶、超”良好局面。
其次，创新方式，丰富载体。一是线下多元化。适应新时代文旅数字治理的新要求，围绕素质能力提升关键点，开展专题突破，积极请进来；
组织读书沙龙、现场教学，氛围浓起来；
开展交流研讨，效果活起来。开展“现场微文旅数字治理”“党旗下微文旅数字治理”等微文旅数字治理，用小环境体现大形势，用身边事说明大政策，做到旅游文化数字化治理以小见大。二是线上信息化。新时代旅游文化数字化治理，既要“面对面”，也要“键对键”，充分释放信息化的乘数效应，确保文旅数字治理更高效。立足防疫需求，聚焦数字治理痛点难点，利用“灯塔-文旅数字治理在线”、学习强国、腾讯会议、钉钉等平台，搭建“云课堂”，完善“云课程”，录制“微党课”，开展“云文旅数字治理”，为旅游文化数字化治理插上信息技术的“翅膀”。
最后，强化实效，以学促干。一是注重科学评价。合理规划、有效利用文旅数字治理资源，优化反馈、评估、成果汇编等环节设置，完善信息化评价手段，强化旅游文化数字化治理与学习的过程评价、形成评价、效应评价，探索将微证书颁发作为效果提升的一种有力补充，让党的创新文旅数字治理沁人心脾，实现文旅数字治理效果评价线上线下同频共振。二是注重以学促干。围绕网络培训、信息共享的建设目标，建设高端师资库、精品课程库、实践基地库。借鉴教育领域成熟经验和最新成果，探索PPT制作、行动学习、翻转课堂等混合式培训，打造“五个一”工作模式（一个配套中心、一个领导小组、一个体制机制、一个工作计划、一套考核体系），使干部培训更及时、更便捷、更全面，补齐能力短板，锤炼务实作风，打造过硬团队，建设一支专业化、现代化的新时代文旅数字治理工作队伍。
（二）协调文化旅游利益相关者价值共创
1.打造“1”个运行机制，加快要素系统聚集
一是完善制度体系。按照围绕中心、服务大局、试点引路、整体推进的原则，以文旅利益相关者为联盟主体，链入景区、企业作为联盟成员，科学组建文旅数字治理功能型组织。建立领导小组，健全联席会议制度，厘清文旅数字治理“订单”，集成政策性“菜单”，落地闭环式“清单”，以“三单”为载体，以闭环服务提供方法论指导。
二是健全运行机制。以功能型组织、闭环式服务为依托，完善“三纳入、两格局”机制，围绕压实文旅数字治理主体责任和第一责任、部门直接领导责任，将责任传递到每个“神经末梢”。采取示范带动、点面结合等方式，举办签约仪式、成果展示、经验交流等活动，助力文旅数字治理与产业融合相衔接，营造文旅数字治理共联、资源共享、互助共建、和谐共促良好局面。
三是明确目标任务。围绕目标任务，探讨文旅数字治理思路对策，交流文旅数字治理经验做法，做到信息互通、资源共享；
推动制度建设规范化、阵地建设标准化、组织生活制度化共建共享、共同提升；
制定全年活动计划，确定活动主题、牵头部门、具体内容，实现活动联搞、成果共享；
定期组织开展文化学习观摩，相互借鉴管理理念，不断增强党组织凝聚力和战斗力。
2.做强“3”个示范载体，赋能服务转型升级
一是聚焦多元融合，优化服务场景。拓展文旅数字治理网络，逐步推进阵地建设。强化服务融合，满足文旅数字治理需求，拓展服务内容、创新服务方式，打造“主题+服务”“场景+活动”模式。注重活动开展，助力文旅数字治理建设，组织参加文旅数字治理活动，引领市民文化消费，打造城市文化名片。
二是聚焦资源整合，提高服务水平。顺应文旅数字治理特点，建立医养结合战略合作协议。配合开展“三包一”精准服务，培养全职保健医生，赞助文旅数字治理等，开辟绿色渠道，帮助指导文旅数字治理工作。
三是聚焦协同聚合，增强服务能力。通过金融需求对接、信贷存款支持、队伍共抓，开展全方位数字金融合作，构建政银互动、信息共享、产品联创的“文旅数字治理+政银合作”机制，培育合作共建“新动能”。联合开展防诈反诈、普惠金融知识文旅数字治理，帮助居民守住“钱袋子”。开展网格化营销工作，开展金融知识进万家、信贷政策进物业活动。全力获取服务链条信息，掌握链条各节点资金需求，沿链开展信贷业务，按下互助共建“快捷键”。
3.延伸“N”个创新主体，激发多元共治活力
围绕辖区内N个景区、企事业单位、“两新”组织，按照“示范先行、逐步推进”的工作思路，发挥新形势下离退休干部文旅数字治理工作优势作用，以文旅数字治理带群建，以群建促文旅数字治理，逐步打造涵盖景区、社团、社会组织、非公企业、商会协会等多个层面的实践创新示范点，实现文旅数字治理资源由“力量单薄”变“优势互补”，组织生活由“自我封闭”变“融合开放”，联盟活动由“阶段任务”变“长效常态”，着力构建新时代文旅数字治理协同创新大格局。首先，加强政策保障。从加强源头管理、探索优化文旅数字治理，实现组织覆盖和工作覆盖，是提高服务文旅数字治理卓有成效的基础。通过组织设置方式的创新，建立枢纽型、活动型等类型多样、小型灵活的文旅数字治理，方便文旅数字治理。其次，注重平台建设。要认清服务群体的特殊性，明确精准化服务和广建平台的重要性，把服务文旅数字治理摆在首要位置、摆在突出位置。坚持寓教育、管理于服务之中，以服务为先导，加强和完善文旅数字治理建设，积极搭建各种平台，给予政治、技能、文化等各方面展示，鼓励老党员发挥示范带头作用。再次，强化融合共建。文旅数字治理与传统治理同频共振，是文旅服务工作法的最大收获。要发挥文旅数字治理示范带动作用，丰富基层文旅数字治理工作新内涵，拓展离退休干部服务管理新阵地。最后，要秉承“开放、融合、共享”的理念，探索“文旅数字治理+共建”融合发展新引擎，构建“文旅产业走到哪里、数字治理就建到哪里”的基层文旅数字治理大格局。
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