罗施福 孟媛媛
(集美大学 海洋文化与法律学院，福建 厦门 361021)
习近平总书记强调，政协委员是政协工作的主体。更好发挥政协委员主体作用，是人民政协立足新方位、担负新使命，深度推动与提升协商民主质效的关键。近年来，我国一些地方政协组织以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在发挥政协委员主体作用方面进行不断的探索与创新，为中华民族伟大复兴与推进中国特色社会主义现代化建设作出重要贡献。其中，“政协委员+河长”制的探索颇值得关注。
所谓“政协委员+河长”制，就是指由政协委员兼任河长，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务的河湖管理保护机制。作为一种机制创新，福建省三明市于2022年1月颁布了《关于进一步深化河湖长制选聘百名政协委员担任“委员河长”的实施意见》，对政协委员河长的责任义务以及履职内容等作出明确的规定。实践表明，“政协委员+河长”制很好地发挥了头雁效应。推进政协委员河长制的地区在水污染防治、水环境改善、水生态修复方面成效显著。政协委员身处参政议政、民主监督一线，通过担任河长参与治水实践，加强调查研究，了解治水当中的具体困难和问题，可以凝心聚力集智广言，提高治河的质量和成效，有效推进中国式河湖管理的现代化建设。[1]
显然，“政协委员+河长”制极具示范意义。“政协委员+河长”制之所以取得良好成效，除了坚持中国共产党的领导，其根本原因之一就是中国特色社会主义制度蕴含的重大优势与强大的创新力。既然“政协委员+河长”制能取得良好成效，那么，该机制能否被推广与拓展适用?也即能否建构科学有效的“政协委员+N”机制?“政协委员+N”意指政协委员同时兼任具有社会公共职责或者社会管理服务职责的非专任性职务，融合性地履行政协委员与其他相关社会服务性职务被赋予的职责职权。在新时代，研究与推进“政协委员+N”机制，对于促进与提升人民政协进一步发挥专门协商机构的作用，践行新使命，强化新担当，展现新作为，实现新跨越具有重要意义。
(一)“政协委员+N”机制是习近平总书记关于专门协商机构作用发挥重要论述的重要实践探索
习近平总书记指出，要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿于履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力。[2]习近平总书记的这一重要论述赋予新时代人民政协职能定位新的内涵，创造性地将马克思主义民主政治理论与人民政协实践及时代特征相结合，为充分发挥人民政协在国家治理体系中的重要作用以更好彰显人民政协的制度优势提供了思想遵循和实践指引。[3]
实践是检验真理的唯一标准。要深刻领悟习近平总书记关于专门协商机构作用发挥重要论述的思想伟力与实践伟力，就必须将其精神、内容及其蕴含的认识论与方法论转化为行动自觉，落实于实践，并在实践中探索前行。“政协委员+N”机制就是创造性地将习近平总书记的重要论述转化为实践探索的重要举措。“政协委员+N”机制将政协委员的履职融合于各行各业，有效促进协商民主与共识凝聚的贯通。在认识论与方法论上，“政协委员+N”机制密切契合新时代发展的新要求，为了专门协商机构作用的发挥创造了新的路径与方式，有力阐释了发扬协商民主的正当性与必然性以及中国式协商民主的独特优势。“政协委员+N”机制的创新实践与探索又进一步印证习近平新时代中国特色社会主义思想的引领力与创造力。
(二)“政协委员+N”机制是以人民为中心的社会治理的创新融合
习近平总书记强调，要“坚持以人民为中心的发展思想，加快推进社会治理现代化”。在不断满足人民对美好生活的向往过程中，我国坚持以人民为中心，创造性地探索了一系列极具特色的社会治理模式，如“河长制”“湾长制”“林(草)长制”“人民监督员制”“人民陪审员制”“特约监察员制”等。河长制发轫于2003年的浙江省长兴县，并于2016年12月在我国全面推行。[4]“湾长制”于2017年在浙江、秦皇岛、青岛、连云港、海口一省四市开展试点，是以逐级压实地方党委政府海洋生态环境保护主体责任为核心，以构建长效管理机制为主线的协同共治模式。[5]安徽省于2017年3月率先探索建立林长制，并在合肥、宣城、安庆市开展试点；
各级林长负责督促指导本责任区内森林资源保护发展工作，协调解决森林资源保护发展重大问题……这些社会治理模式的探索为“政协委员+N”机制提供了可资借鉴与融合的实践样本与制度形态。“政协委员+N”机制是以发挥专门协商机构作用为根据，以融合“河长制”“湾长制”等各种社会治理创新模式为手段，旨在于增进人民的获得感、幸福感、安全感，有效提升我国社会治理的水平与质效，促进我国社会治理体系与治理能力建设的现代化进程。
(三)“政协委员+N”机制是政协委员发挥主体性作用的重要举措
政协委员是经过多方多层协商选荐而产生的各党派、无党派人士、人民团体和各族各界的优秀代表，在促进与提升专门协商机构作用发挥方面具有着重大的优势。例如，政协委员来源的广泛性与代表性，有利于其更具包容性地倾听民情、了解民意、掌握民声，充分提炼与反映各行业各阶层各民族的共同性利益诉求；
政协委员通常具有专业知识、智力与经验优势，能够有效提炼国是与民生要义，洞察国家发展与社会治理的重要问题与发展趋向；
政协委员具有较为超然的政治地位与观察视角，其话语与行动对于其所在界别的其他人员具有较强的导向性与引领意义。正因为如此，政协委员在哪些领域、以怎样的方式、以何种程度发挥其在协商民主中的主体性作用，对专门协商机构作用发挥的程度、深度、广度有着关键性的影响。
相比较于政协委员采取的“建议”“调研”等工作方式，“政协委员+N”机制契合改革创新精神，能够更真切妥适地赋予政协委员更多的社会治理职责职能。职责职能的进一步明确，意味着新的使命与责任担当，充分激发政协委员发挥主体作用的积极性，能够进一步推动政协委员走向基层，走向群众，干出实事，更好地解决我国经济发展与社会治理过程中出现的各种问题。
(四)“政协委员+N”机制是践行全过程人民民主的行动自觉
全过程人民民主是以习近平同志为核心的党中央坚持和拓展中国式现代化道路，不断深化对民主政治发展规律的认识而提出的重大理念。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。全过程人民民主就是以政治话语形式进一步强化对人民这一历史创造者的高度尊崇。协商民主是全过程人民民主重要的组成内容与实践形式，是发展全过程人民民主的重要制度安排。[6]以行动自觉来推进全过程人民民主，就是不断探索创新，创造人民参与民主生活与民主建设各个方面、各个层级的路径与渠道。“政协委员+N”机制深度契合协商民主的创造性探索，是推进全过程人民民主的重要方式。以政协委员的代表性为根据，通过“+N”的制度设计，依法保障政协委员通过更多的途径和形式参与国家事务管理、经济文化事业管理与社会事务管理，充分保障人民在各个层面对各种形态事务的知情权、参与权、表达权与监督权。
(五)“政协委员+N”机制是社会治理与协商民主的中国式方案
在人类文明的历史长河中，社会治理的形式与样态多种多样，民主实践的形式与样态也同样多种多样。这是文化制度多样性的必然结果，也是各国各民族在长期的摸索与实践中不断探索契合其发展需求的当然结果。中华民族有着五千年的灿烂文明，有着五千年的智慧积累与沉淀。中华民族在这五千年的历史长河中，走向以中国共产党领导的中国式社会主义社会治理形态，走向以中国共产党领导的多党合作和政治协商的民主实践样态。这是人民的选择，也是历史的选择。在中国共产党的领导下，中华民族正走向伟大复兴，但全球治理体系和国际格局却加速调整。在这样的背景下，世界面临着百年未有之大变局，我国社会治理与民主实践等方面也面临着挑战与机遇。“政协委员+N”制饱含着丰富的社会治理智慧与民主实践智慧，可以保证我国能更加有效、更加从容地应对世界大变局对我国社会治理与民主实践带来的挑战。在某种意义上讲，推进“政协委员+N”制，也就意味着中国在向世界展示、宣扬社会治理与协商民主方面的中国方案。
(一)实践样态构想
考虑到行政公务的特殊性，“政协委员+N”机制中的“N”项职务应排除党政的行政公务性职务，而仅适用于履行具有社会公共职责或者社会管理服务职责的非专任性职务，如前文所述的“河长”“林长”等。根据我国对社会治理实践的探索，“政协委员+N”机制至少可以有以下实践样态：
1.政协委员+人民监督员
人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督、公民参与司法的重要方式之一，是监督检察权、司法民主的重要制度保障。[7]《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》《人民检察院办案活动接受人民监督的规定(2019)》《人民监督员选任管理办法(2021)》为政协委员兼任人民监督员提供了制度依据。采取“政协委员+人民监督员”模式，将政协委员与人民监督员的职责相融合，有利于进一步发挥专门协商机构(人民政协)和检察院的各自优势，合力化解纠纷矛盾，既可以充分发挥检察机关在刑事立案、侦查、审查起诉等方面的资源优势，也可以充分发挥人民政协协调关系的优势，形成整合力。
2.政协委员+检察听证员
检察听证员是受检察机关的邀请或聘任，针对检察机关办理的重点疑难(实体或程序性)案件，就法律事实或者法律适用等问题陈述意见与建议的专业人员。由政协委员兼任检察听证员，有利于检察机关以更阳光更民主的态势，化解社会矛盾，破解检务疑难问题，增强检务工作的亲和力，塑造更开放更民主更透明的司法权威，也有利于协商民主实践在司法领域的有效推进，以及专门协商机构的作用发挥。最高人民检察院颁布的《人民检察院审查案件听证工作规定(2020)》是政协委员兼任检察听证员的制度依据。
3.政协委员+涉案企业合规第三方监督评估机制第三方专业人员
企业合规改革试点是检察机关充分发挥检察职能作用，服务保障经济社会高质量发展的创新举措。在改革试点中，政协委员完全可以依法被选聘为第三方专业人员，依其专业知识，如科技、法律知识等，参与涉案企业合规的监督与评估。这对于依法维护市场主体权益和激发市场活力，以及保障司法公开都具有积极意义。
4.政协委员+人民陪审员
人民陪审员是依法参与人民法院审判活动的公民。尽管《人民陪审员法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》没有对政协委员兼任人民陪审员作出明确规定，但司法实践已经有相关的范例。采取“政协委员+人民陪审员”模式可以让政协委员更多地参与人民法院的司法审判活动，从而更深切地关注民生，促进“资政议政”，凝聚共识。
5.政协委员+科技特派员
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。作为源于福建南平的一项三农问题的实践探索，科技特派员制度是党和国家为解决三农问题，促进乡村振兴而选聘有技术、有经验的科技推广人员从事农村科技服务的机制。[8]经过20多年的探索，科技特派员制度正走向“燎原”之势。从主要职责或服务内容来看，政协委员与科技特派员之间似乎存在着较大的“知识割裂”。因为政协委员主要是参政议政，而科技特派员主要从事技术服务。然而，这样的观点存在着一定的理解偏差。在我国科技特派员探索实践中，科技特派员从事的服务工作已经从农业技术逐渐向涉农金融服务、涉农法律服务等领域拓展。这些领域的拓展意味着政协委员有着更多的参与可能性。而且，政协委员兼任科技特派员也有利于其更好地了解与知悉涉农的主要问题与核心问题，促进科技界别的政协委员更好地从事科技成果转化，更好地服务于我国的乡村振兴。
6.政协委员+特约监察员
特约监察员是由国家监察机关根据一定程序进行选聘，以兼职形式履行监督、咨询职责的公信人士。特约监察员是随着我国监察体制改革而探索的一项监督举措。选聘政协委员兼任特约监察员，并以此来履行职责，有利于协商民主在监察工作的贯彻与落实，也有利于政协委员着力充分发挥参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导等作用。
7.“政协委员+N”的其他可能
除了前述可能的实践样态，其实还有其他很多的可能性。如前文所述的“政协委员+河长”“政协委员+湾长”“政协委员+林(草)长”“政协委员+乡贤(族长)”等。“N”在形态上可以是1，也可以是2，甚至更多的数值。例如，可以采取“政协委员+河长+林长”或“政协委员+林长+湾长+湖长”等模式。在特殊的情形中，政协委员也可以兼任人大代表。当然，这里的“N”具体可以包括哪些公共性兼任性职务，还需要尊重政协委员的意愿以及各地在探索实践中的具体需求。
(二)职责权限设定构想
政协委员的相关职责权限应如何设定，是保障“政协委员+N”机制能否有效推进的重要内容。笔者以为，在“政协委员+N”机制中，政协委员的身份应当是第一序位。所以，政协委员在践行协商民主、凝聚共识的过程中依法应当享有的相应职责权限仍然享有。同时，为了保障“N”项机制的推进，“N”项对应职务所应享有的权限，政协委员仍应享有。考虑到政协委员被选任或选聘为“N”项职务属于“兼任”性质，故相应的职责与考核要求应相应降低。
我国有些省市在开展相关实践探索中对政协委员兼任“N”项职务的职责权限进行设定，值得参考与推广。例如，三明市政协、市河长办印发《关于进一步深化河湖长制选聘百名政协委员担任“委员河长”的实施意见》明确规定“政协委员河长”应承担宣传引导、反映问题、建言资政、监督评价、引领示范五个方面的责任义务，并明确其履职内容，包括每个月巡查一次河段；
每年开展一次以上河湖宣传保护活动；
每年提出一条以上意见建议；
每年参加一次以上有关河湖保护视察调研活动等。这些职责权限没有对政协委员河长设定过高的要求，是政协委员河长能够切实履行与完成的，是比较妥适的。
为了更好地发挥政协委员的履职积极性与主动性，增强责任约束力，政协委员在兼任“N”项职务时，应当签署履职尽责承诺书。在该承诺书中，允许政协委员给自己的履职“加码”，也即政协委员可以在承诺书中明确承诺履职内容超过基本履职要求。
(三)考评与激励构想
有职责，即要有考评。对政协委员兼任“N”项职务的考评方式宜实施三方联评机制，即由政协委员自评、“N”项职务的主管部门考评以及群众考评相结合。但应以主管部门的考评为主，例如，政协委员兼任人民陪审员，则其履职人民陪审员的情况主要由人民法院考评；
政协委员兼任河长，则其考评主要由其聘任的当地河长办公室负责。
在具体的考评过程中，宜制定具体的考评细则，推行履职积分制，将政协委员履职的行为进行项目化与积分化。相关主管部门在每一年度或者每个季度将考评结果向政协委员所在的政协机构以及政协委员所任职的单位进行报送。考评单位以及政协机构应当建立相应的履职档案，做到一人一档、一年一表，如实记载政协委员的履职情况。
鉴于“政协委员+N”机制是兼任性的因素，对政协委员兼任“N”项职务的考评，应当以激励为主要手段，以优化履职机制为主要目标。这也就是说，对政协委员兼任“N”项职务的履职考评宜正向引导，激励履职，而非以否定性评价为目标。考评结果是为了更好地确认政协委员的履职状态，进而为“政协委员+N”机制的优化提供依据与参考。所以，如果政协委员优异地履行其兼任“N”项职务的职责，则应对政协委员进行表彰。表彰手段以精神表彰为主，以物质表彰为辅。例如，对履行相应职责成绩突出、为优化营商环境或者社会治理或者乡村振兴等作出重要贡献的政协委员，应通过媒体大力宣传，并相应地授予其“先进工作者”“优秀政协委员”“荣誉市民”等称号。政协机构也应将其履职情况作为政协委员能否连选连任的重要依据，政协委员所在单位也应将其履职情况作为其职务晋升、技术职称晋升等的重要依据。
(四)任期构想
在“政协委员+N”机制中，“N”项职务的任期应当多久?原则上，“N”项职务的任期与政协委员的任期相同。可以连选连任，但最多不超过两届。特殊情况下，经政协党组与有关主管部门批准，可以再延长一届。
如果我国法律或相关政策文件规定的“N”项职务短于政协委员任期的，则政协委员兼任“N”项职务的任期应以法律或相关政策文件规定为准。例如，《陕西省科技特派员管理办法》规定“科技特派员任期为三年”，则政协委员兼任科技特派员的任期宜为三年。如果政协委员在任期内的某个时间段兼任“N”项职务，且其兼任“N”项职务的任期超过其政协委员的剩余任期，则宜以其政协委员剩余任期为准。例如，政协委员在任期的第三年兼任人民陪审员，而《人民陪审员法》规定的人民陪审员任期为五年，此时，政协委员兼任人民陪审员的任期宜以三年为准。在政协委员剩余任期届满后仍愿意继续承担“N”项职务的相关公共服务事务，则经过相关主管部门批准可以继续兼任。
(一)强化政治引领
协商民主之所以在中华民族伟大复兴以及中国式社会主义现代化建设过程中发挥着极其重要的作用，取得了很多伟大成就，最根本的原因是坚持中国共产党的领导。党的领导是做好协商民主各项工作，发挥专门协商机构作用的根本保证。在推进“政协委员+N”机制过程中，政治引领具有先导性、根本性、法定性作用。政治引领意味着我们在任何时刻任何阶段任何领域都要坚定不移地坚持中国共产党的领导，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，强化服务保障、狠抓工作落实、全面提质增效。
强化政治引领，首先要服从大局，要围绕党和国家重大方针政策、重要决策部署的贯彻落实情况和涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，深度推进“政协委员+N”制的创新探索。强化政治引领还要加强风险意识与底线意识，要站稳人民立场这个根本政治立场，做到为了群众、依靠群众，突出聚民心、暖人心、筑同心，引导人民群众“增强政治认同，涵养家国情怀，激发使命担当”，彰显中国式协商民主的独特优势。[9]
(二)以法律之名：“政协委员+N”的法律保障
作为具有强制力保障的规范文本，法律是现代化社会治理中最具优越性，也最具共识性的社会治理工具。以法律之名对“政协委员+N”机制进行明确规定，有利于为“政协委员+N”机制的全面有效推进提供强有力的保障作用。
在法律保障方式上，宜考虑的方案是：由全国政协推动宪法修订，并在宪法中增加“政协委员+N”制的总括性条款。例如，宪法在修订中宜明确规定应以各种形式鼓励与保障专门协商机构发挥协商民主的作用。这可以为“政协委员+N”制提供最高权威的宪法保障。在此基础上，我国《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《人民陪审员法》《监察法》等相关的法律法规或者规范性文件明确规定积极鼓励推进“政协委员+N”机制，充分发挥专门协商机构的作用。例如，《人民法院组织法》《人民陪审员法》明确规定：人民陪审员的选任必须有一定的比例或者一定人数的人员为政协委员。《人民监督选任管理办法》《科技特派员认定管理办法》等也均可以作出类似规定。
当然，最理想的思路是：由全国人大或全国政协颁布“政协委员+N”的专项性规定，为政协委员与兼任“N”项职务的选任/选聘提供普适性、统一性的标准。然而，从我国对“N”项职务的探索实践以及制度规范来看，要制定可以普遍适用的“政协委员+N”的专项性规定存在较大难度。最根本的原因是“N”项职务的实践探索进展不一，相关的制度规范保障层级与位序有较大差异，相关职务的职责内容也有着较大的异质性。
(三)组织保障
组织保障是“政协委员+N”制得以有效推进的物质性基础。在当前，对于政协委员兼任的“N”项职务，应以怎样的名义由哪个或者哪些组织负责选任或者选聘，尚无明确的答案。在具体设想中，至少可以有五种思路：第一，依托党的组织部门或者统战部门开展“N”项职务的选任或者选聘工作。这一思路的优点就是坚持党的全面领导，且党的权威性能够有效保障“政协委员+N”制的有效推进。第二，由政协机构负责“N”项职务的选任或者选聘工作。这一思路优点是便于人民政协统一性地推进“政协委员+N”制，但其最大的问题是“N”项职务的履职几乎都不属于人民政协的职责范围。第三，由“N”项职务的具体部门负责选任或者选聘。这切合我国当前的实践实际情况，也不会导致过大的试验成本或者风险。但最大问题是“N”项职务的选任或者选聘工作不统一，不便于统一管理与考评。第四，由各地的人大负责“N”项职务的选任或者选聘工作。这一思路既有利于“N”项职务的选任或者选聘的统一开展，也便于进行统一性考评，且人大作为权力机构也具有足够的权威性。在当前，这似乎是最佳选择。如果考虑到“政协委员+N”制尚处于创新探索阶段，坚持第三种思路，应当是最优。
习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中深情寄语：“……希望广大政协委员珍惜自身荣誉，恪守宪法法律，自觉践行社会主义核心价值观，锤炼道德品行，改进工作作风，切实发挥在本职工作中的带头作用、界别群众中的代表作用，不负重托，不辱使命。”“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿于履行职能的全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”[10]要充分发挥政协委员的主体性强大效能，要充分发挥专门协商机构的作用与优势，就必须不断推进政协委员的工作机制与履职方式，以坚强的创新勇气不断地实践与探索。显然，“政协委员+N”制是契合我国协商民主的新时代内涵与新时代使命担当的。在坚持政治引领的原则下，深度推进“政协委员+N”制，将有利于我们以更优的态势践行习近平总书记的嘱托与期许，更好地彰显社会主义协商民主的巨大优势。
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