苏 青，张立锋，罗玉丽，任领志，赵祎雯，李金晶
（1.黄河水利委员会 移民局，河南 郑州 450003；
2.黄河水利科学研究院，河南 郑州 450003；
3.华北水利水电大学管理与经济学院，河南 郑州 450046）
黄河水权转让是解决黄河水资源供需矛盾突出问题的重要措施［1］，也是贯彻习近平总书记“十六字”治水思路、实现水资源节约集约利用的重要举措。
水利部黄河水利委员会2003年起在黄河流域水资源供需矛盾严重的宁蒙地区开展试点工作，探索实施水权转让，20 a 来对于促进农业节水增效、保障新增工业项目用水起到显著作用［2］。
但黄河水权转让的影响有哪些、水权转让工作该如何评估、水权转让今后如何发展，这些都是有关各方尤其是政策制定者非常关心的问题［3］。
因此，开展水权转让后评估工作非常必要。
关于黄河水权转让后评估的系统研究尚未见文献报道。
在节水评估、水权转让效益等方面，罗金耀等［4］对节水灌溉系统进行了综合评价研究，提出了政策、技术、经济、资源、环境和社会等6 类指标；
韩振中等［5］选取社会经济、水土资源、工程状况、农业水资源利用效率、管理体制、经营管理水平、生态环境等指标对大型灌区现状和节水改造紧迫程度进行评估；
何淑媛［6］从社会、经济和生态环境3 个方面构建农业节水综合效益评估指标体系；
巫美荣等［7］对内蒙古鄂尔多斯黄河灌区水权转换节水效果及综合效益进行了分析；
张明星等［8］从黄河南岸灌区节水效果入手，研究水权转换工程所带来的综合效益；
万峥［9］选取内蒙古河套灌区沈乌灌域作为典型区域，对其经济、社会、生态等综合效益进行评估。
在水权交易评估、水权转让制度等方面，刘钢等［10］基于水生态系统服务理论，从供给、调节、文化、支持4 个角度开展水权交易综合评估；
赵清等［11］对内蒙古水权交易制度体系进行了研究；
陈金木等［12］对内蒙古水权交易制度内容规范性与实效性进行了评估。
总体来看，黄河水权转让后评估理论框架尚未搭建，系统反映黄河水权转让特点的后评估指标体系亟待建立。
从近年来黄河水权转让实践来看，黄河水权转让具有4 个基本特点。
（1）转让水量为工程措施节约出来的水量。
为保证转让水量稳定性，目前黄河流域水权转让仅考虑工程措施的节水量，而结构调整等非工程措施节水量不能转让。
现阶段开展的水权转让是在进入田间水量不变的情况下，通过对干、支、斗、农等各级渠系采取节水改造工程措施所节约的水量，该节水量同时需要满足水作为特殊商品的要求方可作为可转让水量。
在实施水权转让前后，在河道来水满足引水要求的情况下，灌区供给作物生育期的水量并未发生变化，农业用水的权益也未受到影响。
（2）交易模式主要为农业节水量转为工业用水量。
宁蒙地区引黄灌区是我国西北地区重要的商品粮生产基地，历史形成的宁夏、内蒙古用水结构严重失衡。
在水权转让实施前，农业灌溉配置的初始水权比重过大，宁夏农业用水量占全区总用水量的93%，内蒙古农业用水量占引黄水量的95%，而引黄灌区灌排工程老化失修、渠道衬砌率低、渠系渗漏严重，导致灌溉水利用系数较低，农业灌溉用水具有较大的节水潜力。
宁夏、内蒙古是我国西部欠发达的省（区），经济社会发展迫切需要加快工业发展，但缺乏水权指标制约了工业项目的建设和生产。
在农业灌溉具有较大节水潜力和工业企业发展对水权强烈需求的情况下，使宁夏、内蒙古农业水权向工业水权转让得以实施。
（3）黄河水权转让是取水权有期限的转让。
由于目前黄河水权转让的水量是通过工程措施节约的水量，节水工程发挥节水效益受到一定的期限制约，因此考虑节水工程使用期限、受让方设备使用寿命和我国现行的法律法规，提出水权转让的期限为25 a。
（4）水权转让在省级行政区域内部进行。
现阶段水权转让规定只在无新增取水指标或实际用水量超过黄河年度分配指标的省（区）进行，从区域水资源管理需要出发，省（区）应对水资源超载地区实行取水封顶管理，新增用水量应通过水权转让方式解决。
项目后评估是项目实施完成一定时间之后，依据相关政策法规、规划、技术规范、技术报告等，对项目实施进行的全面评估。
基于黄河水权转让实践和特点，黄河水权转让后评估可分为实施效果评估、政策及过程评估两个方面，实施效果评估方面包括节水效果、社会效果、经济效果和生态效果4 个维度，政策及过程评估方面包括政策制度和节水工程建管2 个维度。
（1）节水效果维度。
黄河水权转让的节水效果是各级水行政主管部门和灌区管理机构重点关注的核心内容，也是水权转让成功与否的关键指标。
（2）社会效果维度。
黄河水权转让是解决水资源紧缺地区用水矛盾、促进社会和谐发展的重要举措，社会效果是否显著、社会各方利益相关者是否认可与满意，是水权转让政策实施是否成功的重要指标。
（3）经济效果维度。
宁蒙地区农业用水量大、用水效率低，挤占了工业发展用水指标，而工业用水效益远远高于农业，因此经济效益的差距驱动了黄河水权转让政策的出台与实施。
水权转让实施后，出让水权的灌区农业经济效益和受让水权的工业企业经济效益是水权转让后评估的重要方面。
（4）生态效果维度。
开展黄河水权转让试点工作的宁蒙地区水资源缺乏，生态较为脆弱，农业灌溉严重依赖黄河水资源，而节水工程的实施会对灌区生态产生一定的影响，因此生态效果评价也是黄河水权转让后评估的重要方面。
（5）政策制度维度。
黄河水权转让是一项重大政策制度创新，是发挥市场作用促进水资源优化配置和节约集约利用的重要手段。
自2003年开展黄河水权转让试点工作以来，一系列水权转让、水权交易相关政策制度相继出台。
2011年中央1 号文件和2012年国务院3 号文件均提出建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。
2014年3月，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，指出要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场。
因此，开展对黄河水权转让政策制度的评估极为必要，亟须检验黄河水权转让政策制度与经济社会发展的契合度，评估黄河水权转让制度的完备性和实施效果。
（6）节水工程建管维度。
后评估工作要同时兼顾评估实施的效果和过程。
黄河水权转让的过程管理主要体现在节水工程的建设与运行维护等方面，其节水工程建设规模巨大、建设管理难度很大，运行期间的节水效果依赖于节水工程的维护程度，因此对其资金保障、监管力度、新技术运用等都需要进行评估，以便针对存在的问题提出改进意见和建议。
围绕黄河水权转让后评估的两个方面，按照组成其主要内容的6 个维度建立双层六维的黄河水权转让后评估理论框架（见图1）。
首层设置实施效果评估、政策及过程评估两个方面，第二层设置与首层两个方面相对应的6 个评估维度。
实施效果评估方面重点结合黄河水权转让特点，从节水工程的节水效果、水权转让的社会效果、经济效果和灌区及受水区生态效果等方面进行评估；
政策及过程评估方面着重从政策与发展契合度、政策制度的完备性和实施效果角度评估政策制度的效果，从节水工程建设过程和运行过程角度评估黄河水权转让节水工程的实施与运行维护情况。
图1 黄河水权转让后评估理论框架
3.1 评估指标选取原则
（1）符合实际原则。
黄河水权转让是工业企业出资在灌区建设节水工程，将节约出来的水资源转让给该工业企业的行为，是流域管理机构在“八七分水”方案和最严格水资源管理背景下按照多方共赢原则实行的政策制度创新，是强化水资源刚性约束的重要举措。因此，黄河水权转让后评估指标的选取必须符合黄河实际，符合黄河水权转让工作的实际。
（2）系统性原则。
指标体系应能系统反映水权转让的综合情况，既能反映直接效果，又能反映间接效果，以保证综合评估的全面性与可信度。
指标要有相对独立性，指标之间应尽可能避免交叉和重叠。
（3）指标与目标相关原则。
指标与目标要有一定的相关性，指标的实现要对目标的实现有实质性的贡献。
（4）定量指标与定性指标相结合原则。
用定量指标计算，可使评估具有客观性，便于用数学方法解析；
定量指标与定性指标相结合，可弥补定量指标评估的不足。
（5）指标可测性原则。
指标含义明确，计算指标所需的数据资料便于收集、计算方法简便、易于掌握。
（6）绝对指标与相对指标相结合原则。
绝对指标反映总量、规模，相对指标反映某方面的强度或程度。
3.2 评估指标选取
3.2.1 节水效果评估指标
节水效果评估指标下设置节水量与节水质量2 个一级指标和4 个二级指标。
（1）节水量。
节水量是考核节水效果的直接指标，其下设置灌区节水量和节水目标实现程度2 个二级指标。
灌区节水量即灌区的引水减少量，是指出让水权且建设有节水工程的灌区在水权转让后的历年引水、退水量，与水权转让前灌区引、退水量的差值。
节水目标实现程度，主要通过对比灌区历年实际节水量与规划节水目标，分析灌区历年实际节水量占工程规划节水目标的比例。
（2）节水质量。
节水工程的节水稳定性如何、是否可持续是考核节水质量的主要因素。
节水质量指标下设置节水稳定性和节水可持续性2 个二级指标，主要根据灌区历年实际节水量的变化情况进行分析。
3.2.2 社会效果评估指标
社会效果评估指标下设置基础设施改善、主体权益保障、社会民生保障、社会满意度等4 个一级指标和14 个二级指标。
（1）基础设施改善。
水权转让相关基础设施改善情况应根据水权转让节水工程竣工验收或工程核验认定的渠道衬砌、渠系建筑物配套数量、高效节水灌溉设施改造等工程的实施情况进行统计分析。
基础设施改善评估指标下设置基础设施投入、渠道衬砌率、工程配套完好率以及高效节水灌溉面积占比4 个二级指标，这些二级指标均与社会效果正相关，指标值越大表明社会效果越好。
（2）主体权益保障。
水权转让相关主体权益保障涉及出让主体和受让主体，其中：出让主体权益保障统计水权转让实施前后灌区灌溉面积、灌溉用水量的变化情况，分析水权转让实施对灌区农业生产的影响；
受让主体权益保障统计水权转让指标的分配及其合理性，分析水权转让对工业企业用水的影响。
主体权益保障指标下设置灌区灌溉面积、田间灌溉用水量、企业取水许可量和水权转让指标合理性4 个二级指标，其中：前3 个二级指标均与社会效果正相关；
水权转让指标合理性二级指标为受让企业实际用水量与年度水权指标之比，考核是否存在闲置水权指标，比值越接近1，表示水权转让指标越合理。
（3）社会民生保障。
水权转让将节约的农业用水流转为工业用水，支持企业或工业项目建设运营，由此产生新增就业和税收，有助于改善社会民生、维护社会稳定。
同时，水权转让导致农业灌溉用水减少，是否会影响粮食产量、威胁粮食安全，与社会民生密切相关，是社会关注的焦点。
社会民生保障指标下设置水权转让带来的新增就业人数、新增税收、水权出让灌区粮食产量3 个二级指标，这3 个二级指标均与社会效果正相关。
（4）社会满意度。
通过调研灌区管理单位、农业用水户和水权受让企业，分析各方对水权转让实施效果的满意度。
社会满意度指标下设置灌区管理单位满意度、农业用水户满意度和水权受让企业满意度3 个二级指标，其中：灌区管理单位满意度指标综合考虑水费收入、工程运行维护费用、渠道衬砌率和工程配套率变化程度等因素，农业用水户满意度指标综合考虑田间灌溉用水量、适时灌溉、灌溉成本和劳动力投入影响程度等因素，水权受让企业满意度指标综合考虑获取水权的难易程度、转让价格的合理性、转让资金使用的安全性等因素。
3.2.3 经济效果评估指标
经济效果评估指标下设置水权受让企业经济效益、农业用水户经济效益和灌区管理单位经济效益3个一级指标和10 个二级指标。
（1）水权受让企业经济效益。
重点评估水权受让企业由水权转让带来的工业产值、利润以及工业用水效益。
该指标下设置新增工业总产值、新增工业利润、万元工业增加值用水量3 个二级指标，前2 个指标均与水权转让经济效果正相关，万元工业增加值用水量指标与水权转让经济效果负相关。
（2）农业用水户经济效益。
重点考虑农业生产成本和灌区农民收入两个方面，根据水权转让实施年限和典型灌区分析，通过收集整理水权出让灌区社会经济数据资料，统计分析水权转让实施前后代表年份灌区每公顷灌溉成本和农民人均收入变化情况，以及灌区农业生产总值、农业用水效益等情况。
该指标下设置灌区每公顷灌溉成本、万吨粮食灌溉用水量、灌区每公顷收入、灌区农业生产总值4 个二级指标，其中：灌区每公顷灌溉成本和万吨粮食灌溉用水量指标与水权转让经济效果负相关，灌区每公顷收入和灌区农业总产值指标与水权转让经济效果正相关。
（3）灌区管理单位经济效益。
该指标下设置管理单位水费收入、工程运行维护费用和资金管理效率3个二级指标，其中：管理单位水费收入和资金管理效率指标与水权转让经济效果正相关，工程运行维护费用与水权转让经济效果负相关。
3.2.4 生态效果评估指标
生态效果评估指标下设置地下水影响、土壤影响和生态环境影响3 个一级指标和6 个二级指标。
（1）地下水影响。
黄河水权转让节水工程的建设运行对地下水有直接影响，灌区改变大水漫灌灌溉方式后，对灌区地下水尤其是灌区末端地下水位影响明显。
地下水影响指标下设置地下水埋深改变程度和地下水水质改变程度2 个二级指标。
（2）土壤影响。
长期以来，河套地区引黄河水大水漫灌、排水不畅，导致灌区土壤普遍存在盐碱化现象。
黄河水权转让节水工程的实施，使得灌区盐碱化程度减缓。
土壤影响指标下设置土壤含盐量、排水量和排盐量2 个二级指标。
（3）生态环境影响。
黄河水权转让节水工程的实施减少了对地下水的补给量，对生态环境产生一定的影响。
生态环境影响指标下设置植被覆盖指数和水域密度指数2 个二级指标。
3.2.5 政策制度评估指标
政策制度评估指标下设置水权转让政策、制度建设与实施效果2 个一级指标和3 个二级指标。
（1）水权转让政策。
水权转让政策评估就是评估黄河水权转让政策的制定是否符合当前社会发展方向、与中央大政方针和国家发展方向的契合度如何。
该指标下设置政策与社会发展契合度1 个二级指标。
（2）制度建设与实施效果。
该指标下设置制度建设的全面性、制度实施效果2 个二级指标。
3.2.6 节水工程建管评估指标
节水工程建管评估指标下设置节水工程建设和节水工程运行管理2 个一级指标和6 个二级指标。
（1）节水工程建设。
黄河水权转让节水工程建设规模大、建设管理难度大。
节水工程建设指标下设置工程实施组织过程、建设资金保障情况、工程建设新技术应用3 个二级指标。
（2）节水工程运行管理。
黄河水权转让节水工程建成后的运行管理非常重要，持续发挥节水效益是水权转让成功的重要衡量指标。
节水工程运行管理指标下设置运行管理组织过程、运行维护资金保障情况、运行维护新技术应用3 个二级指标。
3.3 黄河水权转让后评估指标体系
综上分析，本文构建一套由16 个一级指标和43个二级指标构成的黄河水权转让后评估指标体系（见表1）。
该指标体系涵盖了黄河水权转让后评估的主要内容和关键因素，针对性、系统性和可操作性强。
表1 黄河水权转让后评估指标体系
将本研究成果应用于内蒙古水权转让后评估实践，结果表明：近20 a 内蒙古水权转让取得显著成绩，节水效果明显，社会效果突出，经济效果显著，生态效果良好。
一是节水效果明显，出让水权的灌区逐年实际引水量明显减少，灌溉水有效利用系数明显提高，节水效果总体稳定可持续。
二是社会效果突出，水权转让工作的实施保障了新建工业项目用水，缓解了工业用水供需矛盾，带动了当地就业，增加了地方税收收入。
三是经济效果显著，一方面节水设施提升了水资源利用效率，降低了农户水费支出和生产成本，增加了农业生产总值；
另一方面转让水量供给企业生产，扩大了企业生产规模，增加了工业生产总值，促进了地区经济发展。
四是生态效果良好，灌区地下水位下降，地下水埋深增加，土壤盐渍化有所改善，南岸灌区天然植被面积及覆盖度明显增加。
五是形成了较为完备的制度体系，水权转让制度得到健全，但现有制度仍存在不足之处，需在下一步工作中继续改进。
六是节水工程建设运行总体良好，节水改造工程组织实施工作较为规范，建设资金来源途径多元化，但部分节水改造工程运行维护不到位，计量监测设施有待完善，相关管理工作需进一步加强。
水权转让是黄河水资源节约集约利用的重要制度安排。
本文在深入分析黄河水权转让特点基础上，构建了双层六维（节水效果、社会效果、经济效果、生态效果、政策制度、节水工程建管）黄河水权转让后评估理论框架和指标体系，为开展黄河水权转让后评估提供了理论基础和实践方法。
研究成果在内蒙古黄河水权转让后评估实践中得到检验，表明指标体系较为科学合理、系统全面、切合实际，可以用于同类地区水权转让后评估实践，能够为黄河水权转让政策发展提供技术支撑，进一步丰富了黄河水权水市场理论。
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