苏丽娜，刘桂英
(1.内蒙古工业大学，内蒙古 呼和浩特 010051；
2.内蒙古大学，内蒙古 呼和浩特 010070)
国家治理现代化、社会治理现代化等时代议题推动着以信息技术为核心的新型技术不断被运用于治理中，使技术治理成为热议的话题。技术与政治、技术与官僚制之间的关系以及技术的社会政治后果、技治主义等经典论题再度引起了学界关注。
技术存在“硬”技术和“软”技术之分，“硬”技术是指基于自然科学原理的装置、设备、仪器、机械等具象工具，“软”技术是指组织、流程、程序、规则、制度等管理性技术[1]。当前，技术治理表现为以信息技术为核心的硬技术被运用到各治理领域当中，与以管理为核心的软技术深度结合，从而呈现出技术与社会政治后果、治理效果之间愈加复杂的关系。
学术界有关技术治理的研究主要存在如下两条路径：一种是把技术视为工具，从技术如何被运用的角度辨析技术治理效果，强调技术的策略性运用；
另一种是从技术本身的内在逻辑角度分析技术治理后果，强调技术的自主性。它们分别关注技术自主性、技术的社会政治后果和治理效果问题，并认为技术治理既有积极的一面，也有消极的一面[2]。这些研究脱离技术治理的具体情境，在无明确限定的范畴内评价技术治理，从而使技术治理的不同观点之间无法真正展开对话，也无法对技术治理的各种担忧提出针对性的应对措施。事实上，现实中的技术治理都处于特定的情境中，不同的情境对技术治理具有不同的影响。因此，情境要素分析有助于建构技术治理的一种分析框架，厘清影响技术治理的要素，并在此基础上提出针对性的优化策略，也有利于相近情境条件下的更细化的技术治理研究。当前，学界已出现了对科学技术的多元化、异质化和语境分析的“新科学哲学”的转向，强调技术治理新模式的语境分析[3]，并具体提及文化、政治、经济、技术等宏观因素及地方性情境因素对技术治理的重要影响，但仍缺乏针对性的研究,很多情境性要素也有待识别[4]。本文以情境要素为切入点，在厘清技术治理评价焦点问题的基础上，分析影响技术治理的情境要素，并基于情境要素尝试提出技术治理优化对策。
技术治理的情境要素分析首先需要梳理技术治理评价的焦点问题。情境要素对技术治理的影响主要体现在对这些焦点问题的影响上。
(一)技术自主性问题
技术自主性是技术哲学层面最为关注的问题，其最具代表性的观点是技术决定论。技术决定论具有三个层面的含义：技术发展有其自身内在逻辑；
技术缩小或使人失去选择的空间；
技术使社会秩序变得越来越像个机器[5]。借鉴技术决定论的观点，我们可将技术治理中的技术自主性问题分解为三个层面：(1)技术尤其是信息技术自身的演化逻辑促生愈加复杂的技术系统，其通过向社会输入技术命令，使社会适应技术的运行；
(2)技术替代治理中人的角色，人的选择空间和主体性进一步丧失；
(3)治理化简为指标、数据、信息等，变得越来越机械化。技术自主性问题关注技术的长远和整体性影响，其价值在于密切关注人的主体性地位，提出了技术和人、技术和政治之间关系的终极命题。技术自主性问题的实践意义可以被转译为在技术与社会的不断互动中，如何保证人的主体性和政治价值的主导地位的问题。
(二)技术治理的社会政治后果
技术治理的社会政治后果关注技术对权力来源、权力形态、权利观念及权利保障、国家-社会关系等方面的影响，提出了与经典政治命题相关的诸多新议题。
首先，权力来源发生了变化，信息成为政治权力、经济权力、文化权力的主要来源，而掌握大数据技术也意味着掌握了信息权力。伴随权力来源的变化而出现的是权力主体的变化。权力主体可能是传统意义上的公权力部门或政治家，也可能是数字寡头或技术专家，或是二者间的联盟。但无论如何，权力因大数据挖掘或二次使用而变得更加隐蔽。因此，如何规范数据权力，避免新型专断性权力的出现以及如何保障公民权利成为新议题。此外，数据平台和产品的公共物品属性使得数据服务的提供者，可以通过信息筛选、虚拟空间身份的确认和删除等方式行使准公权力。此时，如何使其与市场主体的私权利相协调?如何重新界定其权力?这些都成为新议题。
其次，国家-社会关系发生了变化。在技术治理中，信息技术赋能是双向的：一方面是向社会赋能，使公众更容易获取信息，享有更多的表达空间；
另一方面是向政府赋能，提高政府掌控社会的能力。但在现实中，技术赋能往往是不平衡的，易于产生“纵向数字鸿沟”，即作为大数据搜集者和使用者的政府、大型科技企业和作为大数据生产者的民众之间形成不平衡的权力[6]，导致政府和科技企业进一步加强对社会的控制，民众参与能力则受限，参与权、表达权、监督权、知情权等传统权利面临全面挑战：表达权和参与权因政府借助大数据精准瞄准公民需求而被部分搁置，监督权、知情权又因算法的隐蔽性和较高的技术门槛而越发难以实践。此外，双向赋能还可能导致国家和社会再次交锋，改变国家和社会互动的具体内容，在信息和信息技术领域开辟新的权力博弈空间。
再次，分配正义、身份歧视等政治和法律议题以新的形式登场。信息技术使不同阶层在信息技术素养、数字化技术接受程度上的差距转变为就业、职业技能、社会资本等方面的差距，从而加快阶层固化。数字资源分配公平成为关涉平等、公平等政治价值的新议题。同时，算法也以隐蔽的方式重现性别、地区、种族歧视和偏见。
最后，传统权利观念受到冲击，亟待新的诠释。技术治理中最重要的权利议题是隐私权和数据权。在大数据时代，与隐私权有关的个人信息，包括个人固有特征、获得性特征、个人偏好等信息，因数据挖掘、数据预测以及全面监视等技术手段而面临泄露和被利用的风险[7]。加之个人数据往往因各种公共利益目的而被利用，使得隐私权保护常常面临公共利益和个人利益、公权力和私权利之间的两难困境。大数据技术也促生了数据人格权(数据知情同意权、数据修改权、数据遗忘权、数据删除权)、数据财产权(数据采集权、数据可携权、数据使用权、数据收益权)等新的权利形态[8]，亟须加以规范和保障。
依据上述分析，技术治理的社会政治后果议题可转译为技术设计和运用对政治价值和社会政治秩序的冲击以及如何以政治价值引导技术治理的问题。
(三)技术治理的治理效果
技术治理的社会政治后果侧重意料之外或非目的性的后果，技术治理的治理效果则是技术作为治理手段而被运用于治理中以实现预期目标的程度。当前，技术治理的治理效果主要体现在以下治理领域中。
首先，提升公共服务供给效率。政府利用信息技术手段优化政治系统的输入输出结构，加强输入输出功能，从而更有效地满足社会对公共产品的需求[9]。比如，在智慧城市建设中，信息技术、大数据技术被运用于精准识别公共服务需求，如解决交通拥堵问题、预测犯罪和诊断基础设施故障，其评价标准主要是供给效率和供给与需求的匹配程度。
其次，公共部门流程改造。信息技术的应用超越时空的物理限制，增强了科层系统的信息流动与交流、远程合作与协同，也增进了组织凝聚力[10](p.34)。如在“最多跑一次”“电子政务大厅”等改革中，信息技术把地理位置上分散的、权限上分离的组织和服务链接起来，实现了数据共享，为公众提供了更方便快捷的政务服务。
再次，提高决策科学性。大数据信息具有客观性、即时性、全景性等特性，大大提升了公共决策的信息质量，数据挖掘等分析方法及其强大的预测功能也使决策更具前瞻性，同时云计算进行微观层面的知识交换与整合，实现群体“云决策”，突破了有限认知能力的局限性[11](pp.68-71)。
最后，加强对权力的监督。对权力进行监督的难点在于外界难以及时获得权力运行的完整信息。大数据技术在对权力运行予以规范化和数据化的基础上，通过分析权力行为留下的数据痕迹而解决权力监督中的“信息不对称”问题，促进更有效的权力监督。
依据上述分析，技术治理的治理效果议题被转译为如何克服组织障碍，实现技术工具价值最大化的问题。它揭示了技术治理不断扩展背后的动力机制，也提出了技术的工具价值日益彰显是否会导致治理对技术的过度依赖问题，以及技术逻辑对政治逻辑的僭越问题。
梳理焦点问题的意义在于区分技术治理的不同评价标准，使不同的技术治理研究在同一个评价标准内进行对话，使“技术治理既有益处，但也存在诸多风险”的判断能够找到更具体的落脚点。然而，技术治理反思和评价间的有效对话还需要识别不同的影响因素，即技术手段被运用的具体情境。情境不同，技术治理的实际效果也会不同。
信息技术在政府组织中的应用是一个历时性的具有很强实践情境特征的“连续谱”[12]。影响技术治理的情境要素是技术自身及技术治理所嵌入的环境，它们以前提条件的形式，影响着技术治理的后果、效果以及未来走向。这些因素包括复杂性、系统性、技术类型等技术自身特质和政治、文化、社会等外部环境性因素。
(一)技术自身的特征
技术治理中的技术是具象的技术，各自具有不同的特质。以信息技术为例，信息技术在政府治理中的最初应用，主要是以计算机为依托的办公自动化系统，之后逐渐表现为以互联网为载体的政府网站、政务新媒体等电子政府，再到人脸识别、传感器、爬虫技术、定位系统等数据抓取技术和与算法相结合的大数据治理、人工智能等。这些技术从简单到复杂，离公众理解力越来越远，对政治的影响力越来越强，越来越隐蔽，其意义也远超越了作为治理工具的技术，呈现出政治和技术、人和技术、公众和专家之间的新博弈，使得技术可控性和技术的社会政治后果等价值评价变得愈发紧迫。
技术在复杂性、系统性和类型上的不同特质决定着技术自我生成、自我维持以及塑造社会的能力，从而成为影响技术治理后果和未来走向的重要情境性要素。一方面是技术的复杂性和系统性。技术的复杂性不仅体现为技术自身的复杂性超出公众的理解和掌控能力，也体现为技术以系统的形式存在，即技术与技术，技术与社会、市场、政治、法律紧密交织和相互依赖，构成技术-社会复杂系统。技术往往以“技术命令”的形式，要求在社会、行政、政治、法律领域制定一系列的规范，或对原有规范做出调整，以创造适宜技术运行的环境。随着技术日渐成熟，已投入的基础设施、制定的标准以及对应的技术培训、围绕新技术结成的利益网络等往往赋予技术内在动力，使其呈现出自我生成和自我维持的趋势，同时也继续成为设计和运用新技术的初始条件，从而型构更加复杂的技术-社会系统。但也要看到，技术的复杂性在一定程度上减弱了人类的引导能力，缩小了人的选择空间。另一方面是特定的技术形式。如果说工业时代的技术取代的是胳膊、手和肌肉，那么信息时代的技术影响更深远。信息技术更直接深入地嵌入到公共治理中，在公共空间塑造、舆论形成、民意形塑、信息收集和处理等方面显示出了强大的力量。在短期内，技术治理呈现出技术专家越来越替代公众、高科技公司越来越替代政治主体的趋势。当大数据技术使得发现和洞察事实、预测未来有了新的可能性时，它也将取代传播、计算和思考。从长远而言，大数据和人工智能的叠加还会导致“类人”技术做出决策，并替代人的决策[13]， 从而在更深层次和更彻底意义上替代人在治理中的主导地位，其终极问题便是人类是否被人工智能所取代的问题。
(二)政治生态
在任何政治环境中，技术治理都可以被用以实现特定的目的。但在不同的政治生态中，技术治理的后果却各不相同。政治生态包括政府组织结构、制度规范以及治理需求，这些决定着技术治理以何为目标以及如何被运用的问题。
政府的治理需求决定着技术治理被运用的主要目标。技术和政治是相互作用和相互建构的，但政治吸纳技术还是技术改造政治取决于政府具体的治理需求。当政府对治理结构稳定性需求显著时，即便某种不再适宜的治理机制面临改革和被替代的挑战，政府仍然可以通过政治吸纳技术的路径，在不改变现有治理结构的情况下化解难题，创造治理弹性，使旧治理结构不断延续下来。如信息技术的运用不断“将体制和结构层次的问题化约为行政技术的问题，将‘存量’改革转化为‘增量’创新，将事关价值与关怀的制度安排转变为以成本、收益衡量的机制设置”[14]，从而使技术改造政治的力量减弱和放慢，造成既有制度与技术更为严密的耦合,强化既有的制度性弊病。
政府组织结构制约技术功能的发挥。政府作为科层制机构，其专业分工和等级结构决定了部门间的分割性。信息技术通过信息流动、交流和共享而发挥功能优势，然而，信息在不同部门独立存储、独立维护，彼此间相互孤立，尤其是当不同部门从自己的角度对数据进行理解和定义时，容易形成数据孤岛。这样，政府组织结构、职能分配、权力集中程度与信息技术功能发挥之间就会产生张力。信息技术的功能发挥需要改革组织结构，打破信息壁垒，但如果改革使职能部门的权力和资源占有状况变动较大，则技术的嵌入会遇到阻力，因而只有根据现有的权力和利益分配模式对技术进行改造，技术才能更好地被接纳[15]。因此，政府现有的组织结构以及改革力度成为技术治理的重要政治生态，决定了其治理效果。
(三)文化生态
“技术在很大程度上是一种文化产物，任何给定的技术秩序都是一个朝向不同方向发展的潜在的出发点，但到底向哪个方向发展则取决于塑造这种技术秩序的文化环境。”[16](p.165)文化生态从狭义上是指一个社会共有的价值观念和精神内在，而技术治理的文化生态则具体体现为技术观和技术评价价值体系。这些决定着一个社会对技术治理的接受和评议的可能空间。
一是技术观。在现代文明中，技术已然成为文化的一部分，技术和机器“通过一系列的化身，以其最高形态成为最高权威统治者，成为宗教信仰和最高崇拜”[17](p.78)。即便如此，不同的国家和社会在对待现代技术的态度上仍存在差异。如果一个社会普遍缺少技术讨论和技术批判，更推崇现代技术理性，那么这个社会也会缺乏对新型技术风险及其隐喻的必要敏感性，从而一项技术更容易被该社会所接纳，并较少受到质疑和反思。
二是技术评价价值体系。信息技术、大数据技术在创造便利的生活条件、提升工作效率、增强社会控制等方面具有显著效果。如果一个社会更加注重物质和工具价值、安全和秩序价值，那么信息技术所隐含的伦理道德和政治价值更容易被忽略，技术治理也越容易取代价值选择，从而导致技术对政治的僭越。这一点非常明显地体现在新冠疫情期间的“健康码”技术运用问题上。面对“健康码”引发的个人信息泄露现象，公众虽然对个人信息泄露本身并不认同，但在公共利益、自身安全需求的双重考虑下，个人隐私权问题变得没有那么重要。长此以往，社会将对新技术的开发和应用过程缺乏必要的认知基础和监督动力。进一步讲，如果一个社会普遍缺乏人本关怀，对人的独立性和主体性问题漠不关心，那么，技术治理中人的主体地位问题也很难成为真正的议题。
(四)社会生态
狭义上的社会生态是指社会群体的分化以及相互之间关系的状态。技术治理关涉所有社会群体，但对技术的采纳和运用而言，不同社会群体的关注度、利益相关性和影响力各不相同。一个社会的社会生态影响技术治理由谁主导、谁更能获益的问题，甚至也会影响技术治理的主导力量是集中还是分散、技术治理议题是封闭还是包容等更深层次的问题。
技术治理中的主体主要有政治、市场和社会主体，它们在技术治理中具有不同的利益诉求。在技术治理中，政治主体包括政府、官员、政治家、政党等，兼具扩大权力和维护公共利益的动机；
市场主体包括作为技术供给方的企业和平台，它们追逐利润最大化；
社会主体包括社会组织和公众，它们追逐多元需求的满足。这些主体对技术治理不仅有着不同的利益需求，在不同的社会情境中，对技术治理的关心度和影响力也各异。从而，由某一主体或一定形式的主体间的联盟主导技术治理过程，形成不同模式，如以“强政治-强社会联盟”为特征的公众中心模式、以“弱社会-弱政府-强市场”为特征的被俘获模式、以技术官僚和政治家弱联系为特征的碎片化模式、以“弱社会-强政治”与市场联系为特征的市场-政治模式等[18]。
这些主体的卷入及联盟的形成受到政府组织结构、政府治理能力、社会动员和组织能力的影响，也由既有社会结构对社会资源的分割状态所决定。政府、企业、社会之间的结构及其联盟的不同形态决定技术治理的逻辑走向是资本逻辑还是权力逻辑抑或民众逻辑。在强国家-弱社会情境中，权力容易俘获资本，在弱国家-弱社会情境中，资本容易俘获权力，使技术治理分别按着权力和资本的逻辑发展；
而在强国家-强社会情境中，国家和社会形成相互制衡，权力和资本之间的联盟不易形成，技术治理更可能按着民众逻辑发展。
技术治理优化关心的是如何在技术和政治之间取得平衡，使技术在增加治理效果和效率的同时，又处于人类的政治价值和法治秩序框架之内。技术治理的结果取决于技术所嵌入的情境和被加以运用的策略。其中，情境要素是技术治理优化策略选择的客观环境和初始条件。优化技术治理需要考虑情境要素，这样才能提出更具针对性的对策。
技术治理的情境要素与焦点问题存在对应关系，如技术自身特质和文化生态对应技术自主性问题，文化生态和社会生态对应技术的社会政治后果问题，政治生态对应治理效果问题。而现实情境往往是不同情境要素间的不同形式的组合，它们对技术治理焦点问题的影响更为复杂。限于篇幅关系，本文仅基于情境要素及其与焦点问题的简化的对应关系，探索如何合理应对由技术自身特质引发的难题，如何改善技术治理的政治、文化、社会生态，并尝试提出优化技术治理的具体对策。
(一)以法律规范应对技术新难题，促进技术可控性和运用规范化
一方面，现代技术的复杂性增加了技术治理中的不可知性和不确定性，另一方面，新型技术的广泛应用促生了公权力规范运行和私权利保障中的诸多新问题。为此，需要健全和完善人工智能、算法、平台经济等重点领域的法律法规，及时应对现有法规规律已无法解决的新难题。比如，传统的隐私权观念很难完全适用于技术治理，我们不仅需要重新诠释隐私权，也要调整权利的内容和范畴，从“个人不愿被干涉和侵入的私人领域”扩展为个人“控制、收集和使用个人信息的权利”[19]。此外，以法律法规规制技术治理中的技术设计和技术运用过程，以事前规制的方式增强技术透明性，同时基于对技术透明性的要求可能带来更多的技术和信息博弈的现实[20]，加强监督和问责等事后规制，双管齐下，促进技术可知性和可控性。需要注意的是，在技术治理法治化过程中，区分公场景和私场景来探讨技术治理与法律治理的关系，依据公共部门技术治理的公共属性，在工作效率和工作安全原则之间，优先考虑安全原则，并进一步将《个人信息保护法》《数据安全法》等一般性法律法规场景化、精细化[21]。
(二)以“公共价值管理”应对棘手问题，审慎处理技术的社会政治后果
技术治理的社会政治后果将带来对权利概念、分配正义、权力性质等价值问题的重新审视，引发多元的公共价值之间的冲突[22]。这些冲突无法用传统观念去清晰定义，也无法以明确的方式予以解决，因而成为棘手问题(wicked problem)。公共价值管理是在不确定性情境中，为应对棘手问题而产生的。它给予公共管理者新角色，使其在有限信息的情况下，通过自主的思考和经验法则来指导行动，并进行策略调整和反思学习，以实用主义、行动主义、演化主义的方式，在多元价值的协商中进行公共价值的识别和创造，以应对棘手问题[23]。此外，公共价值管理也可以拓展其形式，借助多元而专业的外部力量的参与来审慎应对技术治理社会政治后果的复杂性和不确定性，比如内部专家权威发布，委托外部专家进行伦理分析，立法机关对技术问题进行循证调查，成立诸如英国的艾伦·图灵研究所(Alan Turning Institute)、“大数据伦理与创新”研究中心(Centre for Data Ethics and Innovation )等新科技咨询机构[24]。
(三)凸显政治价值引领功能，培育健康的文化生态
技术治理既要平衡工具和价值维度，也要避免治理过度技术化，时刻使其处于政治价值的审视中。因此，一方面，明确技术治理适用领域，防止过度挤压政治空间。当我们强调通过信息收集和分析来做出最佳决策时，容易被忽略的是政策问题界定中的价值选择和判断问题[25]。参与、协商、审慎思考正是人的价值在技术治理中的最重要的体现。因此，技术治理应区分政治和技术、价值判断和事实判断、目标设置与工具选择，在具体的政策和治理问题中，给予政治、价值判断、目标设置应有的空间，避免技术对政治的僭越。另一方面，使技术治理中的技术设计与运用回归到政治价值关怀中。在此过程中，应区分公众和精英的技术观和政治价值关注。毋庸置疑，公众的技术观和政治价值关注是文化生态的基调，也是公众参与技术治理的基础。因而应培育公众理性的技术观和富有人文关怀的政治价值观，提升其科学和人文素养，将公共治理中的技术运用置于公众的充分感知和合理理解范围之内，并提供开放的价值讨论空间，使公众作为参与者而对公共治理的技术化展开思考和讨论，辨析其中的利弊得失。但不可否认的是信息技术的复杂化导致公众对技术研发和运用的监督难度加大。这意味着在技术治理的价值引领中技术精英承担越来越直接的责任。因此，还需要将政治价值引领拓展为对技术精英的责任文化培育，使技术精英将“技术服务于人民美好生活”的价值追求内化为对自我的道德要求和职业责任，将民主、自由、平等价值自觉注入技术设计和运用过程中。
(四)“以人民为中心”，有效释放技术治理潜能
将“以人民为中心”作为技术治理的核心原则，并以此审视和评价技术治理实践。避免把技术治理仅仅视作追求政绩的工具，避免手段和目的的本末倒置，而是以人民的需求为核心，回应真问题，真解决问题，提升治理效果和治理效率。充分认识到技术治理作为手段的局限性，积极应对被技术问题所遮蔽的制度性、结构性、程序性问题，而这些也恰恰是技术治理效能无法很好释放的原因。比如，海关的“金关”和公安的“金盾”推动了部门内部的信息整合,但这些以“专网”“专线”形式形成“电子孤岛”，使跨部门的信息整合难以实现。为实现信息整合，需要改革权责配置，建构跨部门的协同关系。因此，在进行技术治理的同时应推动更深层次的系统性改革，这样才能避免技术治理内卷和技术治理形式化，充分释放技术治理潜能。
(五)促进各主体参与技术治理，维护社会生态平衡
增进强国家-强社会关系，促进政治、市场、社会各主体参与到技术治理中，使权力、资本、民众的力量协同推动技术治理健康发展，避免技术手段被权力或资本俘获从而变成新形式的霸权。以制度化的途径，规范政府在技术治理中的行为，以治理能力建设充分保障政府作为公共利益维护者的自主性和独立性，加强政府在技术治理中作为统筹者、规划者和推动者的能力。通过赋权赋能，保障技术场域的“人民在场”[26]，既畅通公众参政渠道，保障技术治理议程的信息公开，以及公众诉求表达的畅通性和意见反馈的充分性，也要保证人民利益表达的现实行动不被技术治理的数据分析和需求识别等技术行为所替代，以此维护人民在技术治理中的主体地位。规范市场主体参与技术治理中的行为，增强技术创新和供给能力，构建企业、平台与政府在技术治理中的协同合作关系，共同促进技术治理的良性运作。
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