兰州大学 苟继楠
“治理”二字在《说文解字》中“治”为水名，即后来引申为治理、整治的意思，“理”本意为将璞玉加工成美器，引申为治理、料理。在希腊语中为“kubernan”，柏拉图将其解释为“掌舵”，拉丁语中为“gubernare”，意思为“指导、统治”[1]。1995年联合国全球治理委员会在报告《Our Global Neighborhood》认为治理的内涵为：公共部门、私人部门、社会组织和公民个人共同管理集体事务的所有方式和行为。
（一）公共管理理论的发展
公共管理学科理论是一门时代性、实践性和反思性较强的学科理论，与公共行政、社会管理维持着相互促进的关系。传统的“政治—行政二分法”和“科层制”构建了工业化时代的管理体系，又因人类对于社会效率和公共价值的不同追求，引发了Herbert Simon所引入和认可的逻辑实证主义、理性行政模式与Dwight Waldo所坚持和追寻的人文价值模式、民主行政模式之间的争论，重新塑造了对公共管理学科的范式思考[2]。其后借鉴私有企业的管理激励奖惩思想并以提高效率为核心的管理主义兴起，以宪法和法律精神为原则的宪政主义公共管理思想却对此大加批判，在相关思想的辩驳论证中治理理论思想出现在历史的舞台之上。
（二）世界政治潮流的变化
20世纪80年代以来，民营化等政策使得部分公共产品和服务的供给部门获得市场化地位，从对民主公正价值维护的思想转化为更重视效率和成本分析。个人主义等价值观再次盛行，社会管理多中心势头开始出现，政府本身影响力下降的同时政府与市场的联系却在不断增长。
（三）现实社会治理的需要
进入21世纪后，随着经济、政治和社会全球化联系的加深，一方面，各国人民在后工业化时代对于传统发展模式下基本物质需求满足的同时，社会精神和利益需求呈现出碎片化的趋势，提出的公共问题和公共需求超过了传统国家机构执行能力的边界。另一方面，全球性的公共物品配置和生产过程中负外部性的影响导致一国政府难以解决区域性或全球性问题[4]。因此，对内而言政府因为自己的管控模式太大，而无法细致入微地解决社会个体提出的自身的较小问题，对外而言政府又因自己的管辖范围太小，而无法积极决策解决全球化趋势下需要不同国家政府机构协同解决的较大问题。单一的政府治理模式需要让步于政府、市场、社会和公民各方联合起来的集体治理模式。
（一）国外研究成果
关于治理理论实践方面的研究。Phodes在对英国政府现存问题整体研究中认为：英国政府自从八十年代私营化改革以来，实现了新一轮的“国退民进”，政府在财政负担减轻和行政效率提高的同时，相比欧盟其他国家，英国中央和地方各级政府对于社会的控制力在减弱，社会治理网络兴起，在政府与社会整体的联动中促进了公共事务的发展。Eva Sorensen认为目前我们社会所存在的公共治理和公共服务模式在过去的数十年间已经发生了显著的变化，从科层制官僚主义管理模式转向到社会综合性治理模式，治理的核心在于社会各个组织及个体之间的博弈与互动之后所达成的共识，她将治理实践中政府的行为分为四种：自我构建式的不参与模式、叙述故事式的不参与模式、激励式的参与模式和完全参与式的模式。
关于治理理论主体关系方面的研究。Owen E.Hughes认为治理是一个由社会全体共同去解决社会所面临的问题，维护自身和社会利益满足社会需求的过程，政府在其中扮演着协调者和利用工具的角色，关注的焦点在于对各种组织间的相关关系和治理过程的协调，同时也注重整体对社会服务的效果，Peter and Pierre提出治理在本质上需要更大程度地加强与外部环境参与者之间的良好互动关系，以此来强化政府自身的能力，政府应将自身的关注焦点放在“掌舵”之上，不能将治理的全部过程都进行私有化，政府本身作为一种政治实体必须有某种强制执行的权利和手段。Tarschys认为治理理论的存在和实践建立在对人类本性的信任上，倾向于协商、博弈、合作、妥协的软性市场规则，而不是建立在强制性命令与严格执行的制度基础上，治理的基础不是科层制下的层级分工，而呈现出扁平化倾向以减少落实决策过程中的内部损耗[5]。
关于治理理论政策应用方面的 研 究。Margerum和Robinson通过实证研究，发现在资源、环境和公共性服务的管理方面，治理理论能够以较少的成本发挥较大的作用，影响政府治理成本主要是交易成本和资源管理的系统性成本。资源管理的系统性成本由社会教育的平均水平、政府所掌控的必然成本和个体收入三部分组成[6]。Francesch通过研究荷兰鹿特丹和中国香港这样的河口城市洪水对于气候变化的影响，最终得出结论，在公共管理治理理论践行下的行政实践活动中，政府和国家的权威并没有太多的减弱，通过参与过程中政府的协调作用，政府权威甚至有所增强[7]。
（二）国内研究成果
政府在治理理论中的行动范围和治理方式的研究。俞可平对此进行了重新界定，认为治理理论改变了以往政府主导下的单一治理手段从而强调多样化、参与性的治理方式。治理理论是一种在实践过程中能够增强互动的组织框架，在各方谈判、反思、协商和博弈的过程中逐步修正并最终实现目标。治理的失败是因为治理主体各方对原定目标的争议性较大无法实行原定计划且未能重新达成共识所导致[8]。朱立信通过对美国多元主义治理理论和欧洲统合主义治理理论的分析，指出在我国的治理理论中应加入政策工具，对各级政府管制的范围需要进行重新定义，需要在较大范围内增加社会管制，培育社会各阶层和团体之间的互信机制和良性稳妥的沟通机制，充分发挥政府的指导作用。
关于转型期治理理论对社会矛盾的调节作用研究。金太军认为在社会转型期边缘社区受到传统双轨制治理模式与“政道”和“治道”的多方影响下，存有一定的治理困境，治理理论可以充分发挥地方多元主体参与公共事务的积极性。治理理论不仅仅是自上而下的管控治理制度，更是自下而上的协商和利益维护制度，可以有效地调节社会矛盾[9]。王丛虎和王晓鹏认为综合治理理论是符合我国现阶段基本国情的正确理论，治理理论的特点在于治理理论实践主体的去中心化和多元化；
治理理论治理对象的碎片化和多极化；
治理理论本身的灵活性与多样化；
以及在发展中逐步形成的治理理论制度化[10]。可以有效地促进社会整体的稳定性。
目前治理理论的困境和问题的研究。学者胡伟认为，治理理论的创新性不足，大范围内依然采用传统的沟通模式，同时也给协调性问题造成了一定的困难，在协调过程中或者难以协调或者协调成本太高。由于采用集体性博弈和协作的管理模式，在对结果的问责方面将会造成主体不清从而无法问责的风险。郁俊莉和姚清晨认为在我国治理理论的发展过程中，过于强调治理理论的合作特性，而较少谈到治理理论中政府、市场社会各自的角色；
忽视治理理论本土化的发展倾向，也就是忽视了中国特色治理理论的时代性和政治性，也未能充分理解和谈及其中的公共价值，导致了治理理论研究方面的空洞化[11]。
（一）治理理论特点
人类社会在发展过程中，形成了市场和政府两种最基本的组织形式，对于社会管理的任何一种理论，都处于完全放任的市场体制和严密计划的政府体制的区间内，抑或偏向于市场，抑或偏向于计划。只有将自由放任的市场和公正热心的政府监管结合起来[12]，才能促进整体的发展。治理理论本质就是政府和市场及个体各种联系上下互动的过程，通过协商、合作、多元、博弈和共同目标等方式实施对公共事务的管理[13]。
从上文国内外治理理论相关文献和治理理论本质分析可以知道治理理论具有以下特点：（1）治理理论主体本身具有多元化特征。治理主体不局限于单一的政府主体，虽然强调政府是治理过程中的重要主体之一，同时也尊重和认可其他主体；
（2）治理理论主体责任界限不甚明朗。因为主体本身的多元化和趋于平等化，导致共同协作做出的决策以集体实践的模式执行，导致对治理本身的后果难以进行明确问责；
（3）各个主体之间权力相互依赖且彼此互动博弈。治理理论中政策的制定过程是不同主体对资源的争夺过程，权力行使过程是集体行动下的行使，在相互依赖中完成公共事务；
（4）治理理论体系依赖于网络治理体系的建立。治理理论认为当前的政治制度并不足以应对社会利益的多元化和碎片化，所以国家退出自己原本所在的部分领域，将权力和责任赋予社会组织甚至公民个人，形成网络化组织的治理方式。
（二）善治
善 治（good governance）是与新公共管理联系在一起的，从传统的管理主义发展到善治理论，需要健全自治网络体系，也是应用治理体系推动社会进步的过程[14]。按照联合国和世界银行的相关标准，善治主要为九个原则。（见图1）
图1 善治的九个原则
（1）法制。法制的本身是指拥有一部善法并能够公平公正地去执行善法，法律不能仅仅维护少数群体的利益而应维护社会最广大公民的利益。（2）平等。平等是指机会的平等和程序的平等，而不应是结果的平等，每个人应有平等的人格和权力以平等的机会和程序去践行社会事务。（3）透明。透明是指在决策过程和决策执行过程中全部公开化，使得人民大众能够完全了解具体过程。（4）回应。回应是指政府等公共机构能够及时对人民群众和社会组织的呼应进行回复，思考如何促进帕累托改进的过程。（5）参与。参与是指能够有权力和机会参与公共事务，即在秩序之下自我表达和自我组织的自由。（6）共识。形成共识的过程不是少数服从多数牺牲少数人利益的强制形成共识的过程，是指通过各个主体间的协商、互动和博弈的过程形成最终决策，并能够在执行过程中不断地形成新的共识来修正决策。（7）效能。效能是指在处理公共事务的过程中，既要考虑到自己目前对资源的需求，还要考虑后来者对资源的需求，即可持续发展的理念。（8）问责。有效问责是提高效率增强效益的关键，在善治理论中不仅是政府机构，私人组织甚至公民个人都应对自己所执行的公共事务负责。（9）控制。控制是指在治理决策形成和决策执行的过程中对整体局面的掌控力，让主体组织全部为实现共同目标而努力。
（一）治理理论的研究途径
国内学者陈振明认为治理理论具有政府管理、公民社会和合作网络三种研究途径[15]，政府管理的路径选择是以政府为主体的掌舵管理的过程，以政府目标是否实现作为社会治理成败的标准。公民社会的路径选择是政府通过授权给社会团体及至公民个人，通过公开讨论协商一致的方式实现治理目标。协商网络是政府组织、各种社会团体、公民相互依存、共同规划和联合行动的治理途径。
何艳玲教授认为网络治理和元治理是治理理论的两大途径，其中网络治理影响最大的传统为政策网络，元治理中较为重要的理论面向之一是协同治理。网络治理和元治理的区别主要在于元治理并不认同在治理过程中是一个国家权威被削弱的过程，而更多的是要去追求政府权力和市场权力间的平衡[16]。下文将介绍这两种途径：
网络治理。网络治理主要包含三个传统：（1）通过模型分析、回归分析和案例探究进行研究的社会网络(Society networks）传统。（2）通过空间分析、案例分析和回归分析进行研究的公共管理网络(Public management networks）传统。（3）通过时间排序分析、历史事件分析和回归分析进行研究的政策网络(policy networks）传统。政策网络(policy networks）传统在此三者中影响最大，所研究的主要领域在于治理过程中各个主体组织间的相互关系。在现代社会治理中因为社会本身的多元化和复杂化，政府主体无法继续依赖传统的科层制官僚主义组织模式实现社会治理，必须与其他社会主体联合起来，满足不同的政策需求和利益要求，在政策网络治理模式中，政府不是凌驾于社会其他组织之上的管理型和强制性的机器，政府组织成为社会管理中的一分子。官僚机构也不仅是政策执行的工具，还兼任部分决策功能。
元治理。元治理与网络治理根本差异点在于元治理坚持政府在治理过程中的作用，保留了部分政府强制和控制管理的能力。Eva Sorensen和Jacob Torfing认为在元治理过程中，政府一方面，可以通过直接参与治理过程中的“hands-on”模式来影响治理的过程和结果，另一方面，可以通过例如：财政补贴、减税支持等政策鼓励方式的“hands-off”模式来影响治理的过程和结果。在元治理的理论面向中协同治理理论较为重要，协同治理理论认为社会公民不是竞争性民主所认为的非理性存在，所有公民都具备理性思考的能力，协同是为了从合作中达成共识，不能完全去践行选票政治，应该践行多次社会博弈中的对话政治。具体流程如图2。
图2 协同治理流程
（二）治理理论的实践
在治理理论的实践方面主要以削减政府开支和缩编政府机构、进行私营化或服务外包、政府与多元主体的合作、信息技术发展下的公民直接参与等方面进行实践。例如：英国政府废除了大伦敦地方议会，撤掉7个超过开支上线的地方议会，1984年《税率法案》提出设定税率上线，撒切尔夫人的私营化改革将部分国有企业全部私营化，1988年英国的《地方政府法案》规定生活垃圾处理、城市清洁、餐饮服务、交通维护、道路保养等方面需要引入外包机制[17]。21世纪初，加拿大哥伦比亚省设立采用随机抽取代表的方式组成市民议会让市民直接参与决策。目前我国也进一步在抖音、腾讯等各直播平台推进重大社情发布直播制度，广大公民可以通过评论、点赞、转发等方式影响决策，让多元主体在透明化的机制下了解并参与决策的过程。
（一）深入研究，构建治理理论体系的话语权
自西学东渐以来，近代学科的体系构建和学科话语除少数部分外，多由西方欧美国家所把持，公共管理学科亦是如此。国内大部分学者沿着治理理论核心内涵的整体阐释和理论实践的事实需求不断深耕细作，初步形成了该学术领域这两个方面的一系列成果。但若从本质上看，依然可以感觉到缺乏实践经验下的自说自话和千篇一律的空洞内容。在治理理论的本质方面，例如：经济学基础下政府监管和市场调节的边界问题，政治学基础下民主权利和公民自由地实现问题，社会基础下理性主义与公共利益的划分问题，以及治理理论中治理主体的边界问题等都未能深入研究，也应该在治理理论的研究中另辟蹊径，对政府、社会、市场间的相关内容深入研究，构建治理理论体系话语权。
（二）立足实践，发展治理理论体系的中国特色
治理理论从目前的实际发展来看，尚处于学科范式构建的探索阶段，我们对于已有的治理理论，不仅要“摸石头过河”，更要实现理论和实践与一般和个别的结合。中国社会发展不同于西方社会的发展，我国的发展是在党和国家领导体制下的发展，需要构建以党和国家为核心的人人尽责共同参与的责任主体和实践主体[18]。诚然党和国家的主体地位并不意味着党和国家需要包办一切，促进社会各个主体积极参与社会公共事务的治理，发挥各个主体组织机构社会治理能力和治理热情，也是完善中国特色治理理论体系的必然要求，在坚持上述的基本原则之外，可以将中国特色治理理论体系的研究与实践面向社会、生态、文化、社区治理以及公共物品和公共服务的更有效地提供方面。
（三）探索边界，明确治理理论的应用范围和有效问责
治理理论的实践需要政府、市场和社会之间共同参与，但治理理论也并不是万能的，因为在治理理论决策本身的复杂性和长期性以及执行决策过程中的可变性，对各个组织机构之间的持续回应性构成较大挑战，且治理理论在实践过程中能否比自由市场和国家调控下控制的传统治理模式更为有效尚存疑虑。所以，在此过程中应该对治理理论下的社会管理边界进行探索，该由政府权威和强制力保证实施的公共事务即需交给政府实行。现代公共管理理论和传统科层制理论的差异之一就是现代公共管理理论下的行政官僚在拥有部分决策权的同时，应该对公共事务的结果承担个人责任，但在治理理论中主体组织的多样性决定了难以对决策后果的责任进行明确的划分，所以在治理理论的实践过程中必然要具备各种组织联合处理事务中的组织主导机制，明确权责，对后果进行有效问责。
（四）坚持原则，促进治理理论中的公共价值导向
任何一种公共管理理论的目的都是为了促进更好的社会治理，对于“更好的社会治理”的不同偏向和不同追求，导致治理过程中导向目标的不同。以目前的整体态势看，在治理过程中过于追求效率且将治理的效率价值和治理的公共价值割裂开来，而忽视和公共价值和效率价值本身所具有的一致性。应该坚持治理过程中的宪政主义原则，将本国宪法、法律和立国精神、国家性质结合起来，作为公共价值的衡量目标。应该减少将私营部门管理理念纳入公共部门之后的消极作用，坚持公共部门自身的公共性价值准则。
治理理论的提出是为了解决公共管理实践中出现的问题，治理理论的践行结果在一定程度上提高了公共机构行政效率，政府的财政负担有所减轻，对社会各阶层的呼声回应加大，社会矛盾有所缓和。但又造成了公共管理过程中政府组织中心地位削弱，形成共识困难加大，权责不够统一，问责难以明确，社会碎片化的趋势。我国是以中国共产党为领导核心的社会主义国家，在对治理理论的研究和应用过程中，需要建立符合中国国情的治理理论，我们应形成具备自己特色的“大政府，大社会”的治理路径。
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