李俊清，罗羽妍，黄六招
(1.广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004；
2.中央民族大学 国家安全研究院，北京 100081)
《中共中央国务院关于加强基层治理体系与治理能力现代化建设的意见》提出“基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”[1]，基层政策创新作为基层治理体系和治理能力现代化水平的关键内容，直接影响国家治理体系和治理能力现代化水平。政策议程作为基层政策创新的第一步，其能否开启尤为重要，关于政策议程开启的研究成为知识界关注的重要主题。对于政策议程开启，“社会问题如何转化为政策问题”已成为政策科学研究的总方向。[2]146近年来，众多学者通过引入约翰·金登(John W. Kingdon)的多源流框架对政策议程的开启展开了丰富的讨论，主要从理论验证和路径探索的视角对中国的政策创新过程进行分析。从理论验证视角而言，一类是单独引用多源流框架分析政策议程，涉及领域众多，国外研究多集中于医疗卫生、气候变化等领域，[3]国内研究多围绕社会保障、[4]环境治理和社会管理等领域展开。[5]另一类是在多源流框架的基础上结合政策网络理论、[6]政策共识理论等其他理论分析政策议程。[7]但是，多源流理论的应用也存在一些问题，囿于政策制定具有一定的偶然性且多源流模型解释形式较为单一，多源流框架对未来政策制定、政策走向的预测性较差。[8]从路径探索视角来看，一方面，共识机制的构建逻辑成为探究“问题窗口”开启的主流论点。使利益多元的政策参与者之间对特定秩序和制度形成心理认同，这是政策出台的价值前提[9]，谋求政策共识的过程一般是围绕官僚、上书和协商三条路径接力进行。[10]然而，当政治流压倒问题流成为政策之窗开启的主导因素时，政策形成的模式更可能接近于遵循“政策方案—寻找问题—方案论证”模式，而非简单的“问题解决”模式。[11]
既有研究从理论验证和路径探索的视角对政策议程开启机制进行了较为深刻的解读，但仍有以下几点可供拓展的研究空间：第一，关于多源流相互影响、互有关联的观点学界已基本达成共识，但其存在一个潜在假定，即政策议程的开启与新政策的出台存在直接关联，围绕政策议程阶段的分析多被简单带过。然而，从政策议程开启到政策出台这一过程需要经历多方商讨决策才能完成政策输出、实现政策创新，这一阶段可称为决策议程。那么，决策议程阶段究竟呈现何种运作机制还需要进一步剖析。第二，已有研究多将注意力集中于中央层面、热点事件的政策变迁，如顺风车安全管理政策的形成、《校车安全条例》改革进程等，这些案例往往伴随显著的外部条件影响政策议程。但地方政策创新也是中国政府创新的重要组成部分，尤其是以基层政府作为研究主体时，微观个体对于推动政策创新议程的作用更为突出。面对政策创新的政治风险与社会风险，基层领导人在决策议程阶段需要在民众诉求、顶层设计、政府利益之间进行权衡与考量，政府与民众、政府上下级之间的博弈与互动是政策议程发展的重要推手。因此，分析基层政策企业家在决策议程阶段的运作机制理应得到学界的重点关注。
基于上述逻辑，本文提出以下两个研究问题：第一，基层政策创新的政策议程何以开启？第二，基层政策企业家在决策议程阶段呈现何种行动逻辑？针对上述问题的系统求解，笔者前往广西隆安县开展驻地调研。隆安县位于广西南宁市，下辖4乡6镇，其中有1个深度贫困乡、63个深度贫困村，建档立卡18831户71602人。在“十三五”期间，隆安县被列为国定贫困县，同时也是国家新一轮扶贫开发工作重点县、滇桂黔石漠化片区治理县。“十三五”时期，在全国层面的易地扶贫搬迁规划下，隆安县通过“三区融合”这一政策创新开拓新城区，其中建有广西最大集中安置区，安置建档立卡贫困户24678人，并建有产业园区以促进产城融合，以此形成县城新区、集中安置区与产业园区的“三区融合”，从而化解隆安县生态修复与移民搬迁、新型城镇化建设、易地扶贫搬迁三重发展困境。截至2020年，隆安县已连续6年被评为广西扶贫开发工作成效考核一等奖，安置区入选全国“十三五”易地搬迁安置示范区的典型案例。隆安县通过“三区融合”政策有效推动了基层治理，其创新实践具有典型性。本文从多源流框架和政策创新理论出发，通过田野调查呈现基层政策企业家、民众和上下级政府间互动的运行样态，重点关注决策议程阶段基层政策创新的生成路径以及基层政策企业家的行动策略，以此剖析基层政策创新生成的实践可能性。
当前学界应用多源流框架分析地方政策创新议程无外乎从理论应用和理论补充两个层面入手，并且其讨论往往止步于政策窗口的开启，对于决策议程阶段的讨论相对薄弱。不仅如此，在中国基层政策创新的语境下，政策企业家在决策议程阶段需要聚焦于民众与基层政府、上下级政府间两个关键点，通过整合创新理念与设计创新工具，从而确保创新方案的顺利落地。因此，一方面，本文应用多源流框架讨论基层政策创新环境及其政策窗口何以开启。另一方面，从“理念—工具”两个维度出发，以耦合为研究视点，重点关注基层政策创新的决策议程，探究两个维度及其各自关键因素间相互作用的有机联系，从而构建了“双重耦合”的分析框架，如图1所示。
(一)多源流框架：政策议程的开启
图1 双重耦合的分析框架
多源流理论主要回应政策制定过程中的三个重要问题：第一，政策制定者的注意力分配问题；
第二，具体社会问题的形成过程；
第三，发现问题、解决问题采用何种方式以及在何种环境下进行。基于此，金登提出了影响政策议程开启的三条源流：问题流、政策流、政治流。[12]257问题流在于说明政府部门在众多需要解决的社会问题中挑选某一公共问题的原因，以及呈现其最终进入政策议程的过程。政策流是指各种政策建议、政策方案的产生、讨论、重新设计以及得到重视的过程。政治流阐释的是影响政策方案或社会问题进入政策议程的政治形势或事件，主要包括公众情绪及舆论、压力集团的行动及实力对比、权力分配格局调整或执政理念变更等因素。这三条源流遵循各自的路径运行，当三条源流在某一特定时间点相互耦合时，政策之窗得以开启。政策之窗是由问题源流或政治源流中的事件开启，也就是说公共问题或当下的政治环境能够打开政策之窗。
(二)双重耦合：政策企业家推进决策议程
耦合起源于物理学，意旨多个要素或系统之间相互影响、相互作用的关系。事实上，耦合一直以来都不是一个界定明确的术语，当应用于不同学术领域时需要进行再定义。在公共管理领域，耦合主要是指组织内部各要素间彼此影响的动态关系。[13]此外，就政策企业家的界定而言，缘于公共政策环境的差异，中西方政策企业家的性质作用有所不同。西方学界更加重视政策企业家在选举制、选民之间的互动关系，其涵盖主体较为广泛，主要来自私营企业、公共部门或第三部门等。[14]国内学界则更聚焦于政策企业家与政府及其领导人的互动，其涵盖主体主要在政府体系内(体制内)的个人或团体。[15]本文着重讨论体制内主要领导人及其所在部门所扮演的政策企业家角色。
1.理念耦合：利益共同体下问题与政策的兼容。基于有限的公共资源与领导者注意力，地方政府对于低能见度的公共问题难以提供充足的公共政策加以解决。但是，在焦点事件的影响下，关联度高的公共问题逐渐形成较强的外部压力，这将促使地方政府围绕关联度高的问题群进行政策创新。[16]公共问题映射社会需求，地方政府需要将看似零散的社会需求进行分类整合，以构筑创新理念设计的信息基础。这既是对公共需求的回应，也是地方政府治理的重要内容，民众与地方政府的需求得以统一。但是，就地方政府而言，除去自身的治理需求，他们往往面临层层加码的考核压力，也拥有相应的弹性执行空间。因而，政策间关联度越高，自主创新空间容量越大，创新成功机率相应增加，政策创新下的政绩产出将成为上下级政府间的“双赢”。[17]可以看出，地方政策创新的首要步骤是利益相关者之间的诉求统一，即通过问题整合和政策兼顾形成理念耦合，构建政与民、政府上下级之间的利益共同体。
2.工具耦合：协作共同体下项目与路径的适配。在理念耦合的前提下，地方政府将创新理念目标化，形成统一的项目推进路径，同时挑选并打包多个适配于目标路径的非异质性项目。其中，目标路径不单局限于推进流程，而是创新理念与顶层设计的融合，其核心目标应与当地社会发展前景相一致，使政策创新方案成为“多合一”的协同治理。[18]事实上，在中国的官僚体制下，地方政府的领导者更倾向于将项目做大，虽然政治风险相应增加，但是在创新理念与路径可行的前提下，创新成本与潜在收益在某种程度上呈正相关。因此，在路径统一的基础上，地方政府尽可能将政策流中互不相斥的其他项目与主线项目“缝合”，以增加利益相关者对该方案的注意力分配。[19]由此，地方政府通过项目群与目标路径的匹配将利益共同体进一步加固转化为协作共同体，完成工具耦合。
3.决策产出：理念与工具耦合实现政策创新。决策产出过程是在对创新方案的不断打磨后，完成其落地与实施，最终实现政策创新。也就是说，政策创新不仅包括政策议程与政策形成，还应包括政策采纳、政策实施，[20]33因此决策产出是“双重耦合”下政策创新的结果。一方面，政策企业家要抓住政策机遇，在与上级政府的互动中打消决策层的疑虑，争取其政治支持与外部资源下沉，使创新方案具有合法性地位。[21]另一方面，在创新方案被采纳后，政策企业家、其他政策执行者以及政策受众依据新的政策内容“各行其事”，共同完成政策目标。
(一)问题流：指标反馈与发展危机演化
在多源流框架中，就问题流的触发动力而言，如政府统计的各项系统性数据指标、对正在推进的项目运行情况的反馈以及焦点事件所形成的社会问题，都可能成为进入政府决策议程的重要推动力。在中国的行政体制下，基层政府处于社会治理工作的第一线，也掌握了本地实情的一手资料。基层政府根据本地发展情况的相关指标与焦点事件及其反馈信息，了解县城发展的现状与问题所在，更可能因地制宜地进行政策创新。
隆安县产业结构单薄、城镇化率低、生态环境恶劣等问题存在已久，换言之，以上这些问题也是致使隆安县一直以来陷入深度贫困的根本缘由，早该被纳入地方政府的政策议程。隆安县下辖的10个乡镇中有9个乡镇被认定为石漠化片区，山多地少、穷山僻壤的先天条件一直是其发展痛点。从2002至2011年，隆安县全年地区生产总值仅增长了30多亿元，其中第一产业总产值占比不降反升，从57.43%升至65.02%，规模以上工业企业数从10家增至31家，可见其第二、三产业经过10年发展依然迟滞不前，全县经济发展陷入瓶颈(如表1)。正因其产业十分薄弱，就业岗位供给无法满足当地需求，隆安县劳动力多流向外地，且隆安县临近南宁市、平果市，致使有城镇搬迁意愿的居民更倾向于选择临近市区而非县城，到2017年隆安县城镇化率也仅为22.61%。县城产业发展与城镇化水平是分不开的，产业发展水平的高低决定劳动力需求量的大小，而劳动力供给尤其是青壮年劳动力，与县城城镇化率直接挂钩。就此而言，隆安县产业结构单一与城镇化率低的现状背后归根结底是县城的脱贫问题。事实上，隆安县也在“十三五”时期被列为国定贫困县，受到上级政府的重点关注。因此，隆安县政府需要从城镇化建设与产业发展两点入手进行政策创新以打破发展困境。
表1 隆安县2002—2011年地区生产总值
(二)政策流：创新方案的初步规划
政策流推动政策议程开启的过程，不仅仅局限于分析多种方案的出现，更强调创新方案的可行性。在民主集中制下，多数政策创新的规划与决策规则实质是“议行合一”，政府决策部门是政策创新的主导者。[22]尤其对于基层政府来说，其治理目标最为具体，因此基层治理目标的变迁更多取决于政策企业家的治理偏好与价值偏好，其政策学习能力与行动力是创新成功的关键所在。2013年，隆安县政府基于县城发展缓慢的现状，决定在全县范围内开展实地调研，其调研内容主要分为实地考察与问卷调查。实地考察主要由县长亲自带队前往各乡镇考察实情，重点了解乡镇发展的难点与障碍，问卷调查主要围绕村民，尤其是贫困户搬迁县城的意愿展开。
为何隆安县政府会对各乡镇村民的搬迁意愿感兴趣呢？事实上，国家自2001年起就开始进行易地扶贫搬迁政策试点，2012年国家发改委出台了《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，稳妥推进易地扶贫搬迁工程，涉及广西在内的17个省份。由此，隆安县根据这一政策决定在县城规划了一个新城区，通过易地扶贫搬迁的方式将近6万人口的建档立卡贫困户搬入县城，计划建设用地超过7.6平方公里，选址于尚未开发的城东片区。但城东片区历来属于农保用地，成为了隆安县扩展新城区建设迈不过去的坎。不仅如此，隆安县使用建设用地指标需要提前向广西自治区政府申请审批，而“十二五”时期的用地规划指标早已敲定，显然初步规划根本不可能得到上级批复。
(三)政治流：考核晋升与政策激励打开政策窗口
政策窗口一般从问题流或政治流中产生，因此政策之窗也分为两种类型——问题之窗或政治之窗。在中国的行政体制下，政策激励与绩效考核作为推力与压力双重驱动基层政策创新，并且两者往往相伴而生。对贫困地区的基层政府来说，追求政策创新离不开外部资源、上级资源的支撑，因此，抓住中央政策的红利期或许是打开政策之窗的关键所在。一方面，就城镇化建设而言，早在2010年提高城镇化率的政策信号就已开始释放，在《关于加快推进广西城镇化跨越发展的决定》中明确要求，到2015年广西城镇化水平需达50%。2012年中央经济工作会议就提出了2013年经济工作的主要任务是“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。显然，隆安县并未通过“十二五”时期城镇化建设的考核。2014年，伴随中央出台《国家新型城镇化规划(2014—2020)》，广西在同年公布《广西壮族自治区新型城镇化规划(2014—2020)》，要求到2020年实现全区常住人口城镇化率达54%。也就是说，在“十三五”期间，隆安县政府围绕城镇化率与新型城镇化建设上必须有所行动，这也解释了其为何希望搬迁6万人的政策缘由。另一方面，广西同样在2014年就生态移民工作出台了《广西2014年扶贫生态移民工程实施方案》，其中要求隆安县搬迁36户170人，这一搬迁人数不论是针对推进其城镇化建设，还是城区开发都是杯水车薪，隆安县仍无法从根本上解决贫困问题。
2015年，中共中央和国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，自此易地扶贫搬迁工作成为各级政府的中心工作之一，隆安县作为国定贫困县，其易地扶贫搬迁任务更为艰巨。2016年，国家发改委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，提出“计划五年内对近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，着力解决居住在‘一方水土养不起一方人’地区贫困人口的脱贫问题”，并且核定广西搬迁71万人、隆安县搬迁24678人。显然，该政策的公布预示隆安县有望借“十三五”到来之际申请新增建设用地指标，以解决阻碍开发新县城的根本问题。
不仅如此，2014年，广西自治区扶贫办根据国家针对扶贫开发出台的一系列考核机制出台了《关于创新和加强扶贫开发工作的若干意见》，对国家扶贫开发工作重点县、自治区扶贫开发工作重点县转变绩效考核方式，由地区生产总值转为主要考核扶贫成效，并明确指出对2018年之前实现脱贫的县或扶贫工作有进步的县给予资金和项目奖励，并对扶贫工作中表现优秀的相关负责人优先提拔任用。在这种情境下，对于隆安县政府而言，政策创新将成为其完成绩效指标、争取晋升的有利条件。因此，利用易地扶贫搬迁政策将建档立卡贫困户搬迁至县城，这或许是隆安县完成生态移民指标、提高城镇化率、推动县城产业发展的有利之机。综上，“十三五”时期易地扶贫搬迁任务的出现，开启了隆安县政策创新的决策议程，由此隆安县创新规划进入决策打磨阶段。
(一)理念耦合：整合多重发展问题与识别关联性政策
在决策议程开启之前，问题流中所浮现的公共问题，在多数情况下是被政府部门、社会成员感知并对其性质、范围等进行初步认定。因此，当创新规划被纳入决策议程后，政策企业家及其他参与者要对公共问题涉及的领域以及相关利益边界进行研究与界定，[23]这决定了创新理念能否在利益相关者之间达成共识，形成利益共同体。在中国现行制度环境下，政策企业家需要在民众与上下级政府间寻求交集。就民众而言，公共问题便是其利益诉求的体现，这也是基层政府回应社会关切、实现治理需求的价值偏好。同时，基层政府与上级政府在承接各自政策任务时，既面临外部自上而下的绩效考核压力，也会诱发内部自下而上的政绩追求动力。因此，创新理念在整合社会需求的同时，需要识别关联性的政策，凭借“一举多得”实现理念耦合。
首先，民众需求层面。从问题流的论述中可知，隆安县面临生态环境恶劣、城镇化水平低、产业单薄等一系列现实问题。2011年，隆安县居民人均可支配收入为14352元，其中城镇居民人均可支配收入15862元，农村居民人均可支配收入4616元，城乡居民的收入差距悬殊，且远低于全国平均水平。同年，全县仅有31家规模以上的工业企业，产业薄弱导致青壮年劳动力就业困难而多选择外出务工。尤其是对于乡镇村民来说，石漠化地貌下山多地少、交通闭塞，二、三产业难以开发，常年以农业为主。可见，产业结构失衡及其就业容量不足成为隆安县最大的发展瓶颈，对于隆安县人民来说，通过脱贫改善生活质量和收入水平已成为迫切需求。其次，政府需求层面。一方面，隆安县希望通过县城开发回应群众关切、改善民生。另一方面，脱贫攻坚战略以及全国层面易地扶贫搬迁政策的出台，从中央至市级各级政府都针对扶贫开发工作的考核机制进行调整，尤其是广西对国定贫困县的绩效考核由地区生产总值转为扶贫开发成效，隆安县的易地扶贫搬迁与脱贫任务受到上级政府的重视。因此隆安县政府不仅需要兼顾生态移民工作、新型城镇化建设，还必须在2020年以前完成易地扶贫搬迁任务，全面实现脱贫。
图2 基层政策创新实现“双重耦合”的生成逻辑
基于此，由隆安县县长带领相关部门负责人围绕生态移民政策、新型城镇化建设以及易地扶贫搬迁政策进行专题会议研究。历经多轮的专题会议之后，发现了将这三个项目进行打包的可能性。具体而言，倘若能通过易地扶贫搬迁和生态移民政策，将建档立卡贫困户集中搬迁至县城，那么隆安县既能完成搬迁任务，也能提高城镇化率，结合东西部对口帮扶政策引进和承接相关产业，在增加就业岗位供给的同时留住劳动力，逐步推进县城开发，实现“搬得出、稳得住、能致富”。显然，这一创新理念既解决了脱贫攻坚与易地扶贫搬迁任务这一燃眉之急，又能满足广西新型城镇化建设的目标，真正实现隆安县的可持续发展。不仅如此，相比于易地扶贫搬迁政策的时限性，生态移民工程是国家推行的一项长远政策，因此考虑到2020年脱贫后的后续发展，隆安县政府希望通过生态移民将更多的贫困户搬迁至县城。故而，隆安县在2014年，将这一创新理念确定为“扶贫生态移民与新型城镇化建设”。正因该创新理念体现出了发展可持续性与政策前瞻性，故而得到了上级政府的认可。至此，社会民众、基层政府、上级政府间在这一创新理念中达成共识，构筑利益共同体，理念耦合得以完成(如图2)。
(二)工具耦合：路径规划统一性与项目资源集约化
在实现创新理念的可行性和利益各方的认同后，开始规划创新方案的具体推进路径，并且路径规划一般与相对应的顶层设计保持主旨上的一致。确定创新方案的主线后，政策企业家会尽可能吸纳符合规划路径的各类项目，将附加项目缝合到主项目中，做到项目资源的集约化使用。通过路径规划与项目缝合的相互适配，形成政府、企业、民众之间的协作共同体，进而实现工具耦合。首先，在路径规划方面。隆安县以搬迁扶贫与开发致富的目标，重点围绕中央和上级政府部署的“搬得出、稳得住、能脱贫、有就业、逐步能致富”的要求，同时结合新型城镇化建设中围绕城镇化率与产城融合建设的目标，提出了“一个家、一个学位、一个岗位”的搬迁安置发展思路，集中安置区按政策为自愿搬迁的建档立卡贫困户提供1套安置房，配套学校主要用于搬迁户子女就读，农民工创业园区推荐搬迁户就业。并且，以上三区以产城融合为标准统筹规划，集中安置区按照县城新区的标准规划建设，新区和产业园区连接，形成产城融合区。就此而言，隆安县创新方案形成了一条短期任务与长远目标兼备的推进路径。
其次，隆安县主要从易地扶贫搬迁项目出发，通过大型集中安置区建设项目开拓县城新区，从新型城镇化建设、县城产业开发两大方面进行项目缝合(如表2)。新型城镇化建设方面，隆安县试图通过开拓县城新区进行集中搬迁以提高和稳定城镇化率，并对安置区市政设施与县城市政设施进行一体化规划以推动县城新型城镇化建设。自2015年起，先由县国土资源局修编规划用地指标数量为7.6平方公里，县扶贫办经过三轮摸底问卷调查确定建档立卡贫困户人数及搬迁人数为24678人，县住建部门与城规部门一同核定安置区配套设施建设，由县发改委打包整合并编制了“扶贫生态移民与新型城镇化建设示范工程”。县城产业开发方面，隆安县依托县城新区规划建设一个劳动密集型产业园作为农民工创业园，承接东部产业。借助东西部对口支援政策、招商引资等方式，吸纳企业投资入驻，以充实第二、三产业的发展，同时也能为搬迁户及县城其他居民提供充足就业岗位。产业园区距离安置区仅两公里，与老县城一江之隔，以此形成产城融合区，实现县城开发与产城融合建设的可持续发展。以上项目共申请预算资金136亿，项目资金不仅来源于中央、自治区级、市级政府拨款，同时还有来自粤桂扶贫、中粮集团的帮扶资金。由此，隆安县“三区融合”政策形成了政府主导、群众受益、企业参与的协作共同体，工具耦合得以完成。
表2 隆安县“三区融合”政策项目资金表
(三)决策产出：构建利益共同体与协作共同体实现政策创新
在理念与工具的不断耦合下实现决策产出，这就意味决策议程的结束，创新方案得到上级政府的批复并开始进入实施阶段。就此而言，2015年初，隆安县政府在充分掌握实地调研信息的基础上，多次派遣部门骨干前往广西环江、上海浦东、湖北武汉等地调研学习，并在此过程中对创新方案进行修正。力求通过构建利益共同体与协作共同体以获得创新项目的批复。一方面，隆安县紧紧围绕民众的脱贫需求、上级政府所关注的生态修复与新型城镇化建设两个层面设定创新理念及治理目标，联结民心所向与政府治理所需于一体，通过政策创新打通了民众与政府、政府上下级间的利益壁垒。另一方面，凭借“十三五时期”易地扶贫搬迁任务的政策红利快车，隆安县尽可能向上争取外部资源下沉。在本土企业协同上，安置区、产业园区及配套基础设施建设等都由本土企业承接施工；
在吸引外来企业入驻上，利用配套的东西部对口扶贫政策，承接东部劳动密集型产业的转移，进而提供丰富的就业岗位，惠及搬迁群众及县城居民，以此构筑民众、企业与政府间的多主体协同模式。最终隆安县在落实创新理念的现实性与项目实施的可行性基础上，由县发改科技局将“扶贫生态移民与新型城镇化建设示范工程”(后称为“三区融合”政策)自县级、市级至自治区级开始层层申报，并在多次专家论证的过程中，隆安县对土地规划、城市规划进行多轮修编。直到2015年底，隆安县“三区融合”方案最先得到自治区政府的认可和批复。至此，隆安县易地扶贫搬迁安置工作拉开帷幕。
2018年9月，隆安县易地扶贫搬迁集中安置区的三个小区全部建成交付使用，2018年12月起，三个安置小区陆续搬迁入住5847户、24423人，搬迁任务完成率100%，配套中小学及公共服务设施均已建成投入使用。另外，借助粤桂扶贫资金集中力量建设农民工创业园承接东部产业。在集中安置区设立扶贫车间、农贸市场摊位招租和公益性岗位为留守妇女提供就业扶持，优先解决搬迁贫困户的就业需求，完成了建档立卡搬迁贫困户“有房住、有学上、有保障、有就业、逐步实现能致富”的目标。至此，隆安县政策创新取得阶段性的成功，新城区的开发与移民搬迁工作也将在未来持续推进。
基层政策创新作为基层治理体系与治理现代化的重要环节，不仅对提高基层治理绩效有实质性的作用，也为当代中国政治与政府发展提供经验来源与理论储备。[24]然而，目前学界对于政策创新的研究更多集中于地方政府，它们在政策创新过程中拥有丰富的政策导向信息与创新资源，且主要应对相对宏观的公共问题，其政策创新的生成条件与基层政府并不适配。因此，就基层政策创新而言，其研究更应关注基层政府如何寻求公共问题与上级政策间的“平衡点”以推动创新。基于此，本研究通过对广西隆安县“三区融合”政策从提出到落地全过程的观察，提出“耦合”这一关键词。一方面，借用多源流框架理论分析基层政策创新议程开启的动力机制。另一方面，在基层政策创新的场域内挖掘决策议程各环节的核心要素，并释析其如何在相互耦合中推动政策创新的演变与生成。这既丰富了多源流框架在基层政策创新中的应用研究，又聚焦于决策议程阶段以提炼基层政策企业家行动策略，试图从实践层面为基层政府的治理创新提供可能的参考价值。本文主要有以下几点研究发现。
第一，从多源流框架分析基层政策创新的背景和动因来看，囿于基层政府自身有限的治理资源，政治流中顶层设计的变化成为政策之窗开启的关键条件。对于基层政府，尤其是贫困地区的基层政府来说，囿于创新资源匮乏，其创新方案往往在顶层设计出现转变时，获得进入决策议程的契机。中央政策文本的出台，不仅带来新的政策目标，也将给下级政府带来丰富的创新资源，当基层政府的创新理念符合中央政策传达的主旨时，便有机会开启政策之窗，推动创新方案进入决策议程。
第二，理念耦合的实质是民众、基层政府、上级政府间达成创新共识，是社会需求、政府治理需求与政绩追求的统一，这也是政策创新生成的首要条件。对于基层政府来说，一方面，通过整合治理问题了解民众所需，另一方面，探索多重政策任务之间的关联，并与民众需求相匹配，利用创新完成多项政策目标，实现上下级政府间绩效晋升的双赢。由此，创新理念的“多合一”将塑造一条利益链，使当地民众、基层政府与上级政府形成利益共同体，共同推进创新项目的组合。
第三，工具耦合的意义在于促进创新项目实施主体与参与主体间的协同聚合。在理念耦合的基础上，项目实施路径的规划要实现目标化处理，并且往往兼具两个特性。其一是与中央政策目标的一致性，其二是本地后续发展的可持续性。换言之，路径规划既要体现顶层设计，又要做到因地制宜。在此基础上，吸纳尽可能多的项目和资金以提高资源使用的集约程度，构建政府主导、群众受益、企业参与的协作共同体。
进一步而言，基于上述案例可以得出以下两点政策启示：其一，在中国语境下，政策企业家不仅要深入群众，切实回应民众需求，同时也要重视对于各类政策文本的深度学习，敏锐把握前沿政策信息，尽可能提高创新理念的前瞻性，争取上级政府的政治支持与资源下沉；
其二，虽然项目规划庞大可能增加政治风险，但是政策企业家若能在保证政策目标可持续性的前提下缝合更多的项目，则更有利于实现资源的集约化使用，通过“把项目做大”争取成为示范点以确保本地创新资源的持续补进。